在法治轨道上统筹推进财税体制改革

　　2024年7月18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对深化财税体制改革作出了全面部署，为建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度，亟须健全预算制度和有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称2013年《决定》）确立的上一轮财税体制改革，则包括改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度等内容。

　　从“改进”“完善”到“健全”，将“管理制度”改成“制度”，由“事权和支出责任相适应的制度”调整为“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，呈现了上一轮财税体制改革取得的制度建设成果，也展现了新一轮改革的目标和原则。

　　

　　

　　法治是中国式现代化的重要保障。在全面依法治国背景下，财税体制改革应在法治轨道上继续深化，以建立健全与中国式现代化相适应的现代财税制度。为此，在新一轮财税体制改革中，应做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。为应对纷繁复杂的国际国内形势、因应新一轮科技革命和产业变革、回应人民群众新期待，必须统筹推进财税这一重点领域改革，不断提高立法质量，增强财税政策与其他宏观政策取向上的一致性。

　　新一轮财税体制改革是新时代紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革的重要组成部分，是经济体制改革的重中之重，是实现总目标“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的关键所在。这种“统筹推进”模式不同于传统的“单线演进”模式，更加注重系统集成、突出重点和改革实效。“单线演进”模式是指财税体制改革以建立和完善财税制度为根本，分别从预算制度、税收制度和政府间财政关系为主线展开，不太经常提及其与其他领域改革之间的关系。新一轮财税体制改革是在法治轨道上统筹推进的，主要内容如下：财税体制改革应与法治相统一、财税领域的改革应与金融领域的改革相配合、财税政策应与货币政策等经济政策、非经济性政策相协调，以推进中国式现代化。

　　1992年确立建立社会主义市场经济体制的目标以来，我国已推行了三轮各为期十年的大规模财税体制改革，党的十四、十六、十八等“双数”届的三中全会，分别以确立分税制体制、健全公共财政体制、建立现代财政制度为目标而推行财税体制改革，从未止歇。近30年来，在“国民经济和社会发展五年规划纲要”“关于某年中央和地方预算执行情况与次年中央和地方预算的决议”“关于批准某年中央决算的决议”等文件中，无一例外均有提及要“（不断）推进”或“（继续）深化”财税体制改革。

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制是国家长治久安的重要制度保障。2023年12月，中央经济工作会议提出“要谋划新一轮财税体制改革”，预示着新一轮改革必然要基于国家治理现代化的要求，妥善处理好未来长远的根本性问题和当前棘手的结构性矛盾。《决定》对进一步全面深化改革的原则进行了明确，坚持以制度建设为主线，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度。坚持系统观念，增强改革系统性、整体性、协同性。同时，仍强调目标导向：到2035年全面建成高水平社会主义市场经济体制，而到2029年完成《决定》提出的改革任务。

　　

　　

　　继2013年《决定》后，本次《决定》再次重申：“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”不同的是，在2013年《决定》中，“深化财税体制改革”是与“加快转变政府职能”并列的一级子标题，而“健全宏观调控体系”是作为后者的二级子标题列示的；在本次《决定》中，“深化财税体制改革”与“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制”同为一级子标题“健全宏观经济治理体系”下的二级子标题。这一谋篇布局契合经济法理论将“经济法体系分为宏观调控法（主要包括计划法、财税法、金融法）与市场规制法”的观点，为统筹推进改革奠定了理论基础。

　　构建高水平社会主义市场经济体制，需充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。习近平总书记在《围绕贯彻党的十八届五中全会精神做好当前经济工作》一文中指出：“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。”统筹推进财税体制改革，正是在市场起决定性作用前提下更好发挥政府作用最重要的制度体现之一。

　　2013年《决定》提出，“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”“加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合”。党的二十大报告强调，“加强财政政策和货币政策协调配合”。2023年，中央经济工作会议提出“要增强宏观政策取向一致性。加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”，这是党中央创新和完善宏观调控的重大部署，是中国特色宏观调控的重要理论成果。2024年4月的中央政治局会议进一步强调，“要做好宏观政策取向一致性评估，加强预期管理”。政府制定的各项宏观政策唯有在取向上相互配合，方能相互促进、相得益彰，更好服务于经济高质量发展。

　　《决定》提出，“统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性”。在传统的单线演进模式中，财税领域与金融领域的改革，财税政策与货币政策等经济政策、非经济性政策之间缺乏整体视角，可能造成不同的政策相互掣肘、削弱实施效果。建立宏观政策取向一致性评估机制，可以使政策制定者全面审视各项政策的交互影响，确保它们同向发力、发挥综合效能。就财税政策而言，应科学组合运用影响财政收支结构的各种政策工具，就货币政策而言，要合理搭配数量型和价格型政策工具、总量性和结构性政策工具。而社会、文化、教育等非经济领域的宏观政策，也要以是否有利于高质量发展作出综合评判。

　　

　　

　　法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，健全宏观经济治理体系、推进宏观经济治理能力现代化是现代法治化治理的重要组成部分。想要更好发挥政府作用、尽可能避免出现市场失灵，无论怎样强调财税法治的重要性都不为过。《决定》提出，要“围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力”，十四届全国人大常委会立法规划将制定《国家发展规划法》列入第一类立法项目，加强计划法的立法工作。此外，在非经济性政策方面，《决定》提出的“完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制”“全面推行水资源费改税”“实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系”“完善绿色税制”等财税政策，同样需要通过立法实现。

　　当前经济发展出现的问题、障碍和挑战，尤其是市场经营主体发展困难和地方财政运行困难这两大难题，急需财税体制改革予以制度上的回应。《决定》提出，要“合理降低制造业综合成本和税费负担”“强化贸易政策和财税、金融、产业政策协同”“加大个人所得税抵扣力度”。发行超长期特别国债，可以加强国家重大战略和重点领域安全能力建设。充分供给基层政府“保基本民生、保工资、保运转”所需的财政资金，也是阶段性任务。

　　新一轮改革，一方面要在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构；另一方面，要推进财政资源统筹，提高预算管理完整性，优化财政资源配置机制，打破支出固化僵化格局，集中财力办大事。为规范税收优惠政策，除了要求各地集中清理过往招商引资中过度泛滥的税收优惠政策外，国务院制定《公平竞争审查条例》，要求起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或未经国务院批准，不得含有给予特定经营者税收优惠，选择性、差异化的财政奖励或补贴，以及要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面影响生产经营成本的内容。建设全国统一大市场、营造一流营商环境，也要求全面更新财税体制。

　　

　　

　　《决定》提出“深化财税体制改革”的具体举措，既包括需继续完成的既定措施，又包括新提出的要加以研究的措施。值得关注的是，其中所使用的“完善”“强化”“加强”“深化”“落实”“建立”“推进”“优化”等表述，在一定意义上呈现出新一轮财税体制改革的进度、难度、程度和强度。

　　健全预算制度。十四届全国人大常委会立法规划将修改《预算法》列入第二类立法项目。《决定》提出的预算制度方面的具体举措，除了实施《预算法》规定的全口径预算、复式预算、预算编制、预算公开、预算监督等制度外，特别强调要“统一预算分配权，提高预算管理统一性”。

　　健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。同新业态相适应的税收制度，主要指向因数字经济和平台经济发展而给传统税收制度所带来的更新诉求。在财政部《企业数据资源相关会计处理暂行规定》中，规定“数据资源的确认范围和会计处理适用准则”后，“数字财政”取代“土地财政”具备了可行性。未能完成的“全面落实税收法定原则”，有望通过第一类立法项目《增值税法》《消费税法》的制定而达成。

　　在健全直接税体系方面，《决定》提出了要“完善综合和分类相结合的个人所得税制度”“规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税”，有助于实现党的二十大报告提出的“增加低收入者收入，扩大中等收入群体”“规范收入分配秩序，规范财富积累机制”的目标。在2013年《决定》提出“加快房地产税立法并适时推进改革”后，逐渐调整为“积极稳妥推进房地产税立法与改革”及至《决定》提出的“完善房地产税收制度”，新开征房地产税的可能性微乎其微。为深化税收征管改革，修改《税收征收管理法》可谓迫在眉睫。

　　建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。《决定》再次重申了分税制所确立的是税收分成而不是税收分权体制，进而提出“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”，有助于解决地方财力不足以充分保障地方事权及其支出责任的问题。《决定》提出“优化共享税分享比例”“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，“把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税”的设想，是在不开征新税种的情况下“增加地方自主财力、拓展地方税源”的举措。关于“授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”，则体现了分税制下税收分权是极为有限的。“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条”，是建立理想的消费型增值税制度的关键。扩大消费税征收范围到一些高耗能、高污染产品和高档消费品，且在税收征管可控的前提下，将其部分税目或其子税目的征收环节从生产环节后移至批发甚至零售环节，由此带来的新增收入归属于地方。上述措施需要通过制定《增值税法》《消费税法》、修改《城市维护建设税法》来实现。

　　《决定》提出“提升市县财力同事权相匹配程度”“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”，则是要求适当加强中央和省级事权，着重解决实现市县财力与其事权不匹配的问题。为此，进一步推动省以下财政体制法治化尤为重要。十四届全国人大常委会立法规划已将规范非税收入、政府债务、转移支付等财政税收制度列入第三类立法项目，在《决定》提出的关于地方政府专项债券、地方债务监测监管、防范化解隐性债务风险、地方融资平台改革转型、规范非税收入管理等方面的种种举措完成后，相关立法工作有望提速。

　　〔作者系北京大学法学院教授。本文为北京市社会科学基金重点项目《共同富裕法治保障研究》（批准号22FXA003）的阶段性成果。〕

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