在市场化法治化轨道上构建防范化解金融风险的新安全格局

　　防范化解金融风险是金融工作的永恒主题。随着数字经济时代的到来，传统防范化解金融风险的制度难以适应金融创新的快速发展，难免会影响金融安全及金融强国目标的实现。建设金融强国的关键要素是拥有强大的金融监管，金融法治健全。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），提出了多项具有前瞻性、体系性和科学性的金融法治建设方案，最核心的要求在于必须深刻把握金融发展规律，坚持市场化法治化原则，重点关注可能威胁国家金融安全的系统性风险，在市场化法治化轨道上构建防范化解金融风险的新安全格局。

　　

　　

　　习近平总书记强调：“金融的安全靠制度、活力在市场、秩序靠法治。”第六次中央金融工作会议要求“坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展”。近年来，我国金融法律体系逐渐形成以《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》等法律为核心的多层次法律体系，为推动金融高质量发展和金融强国建设提供了有力的法治保障。其中一条宝贵经验就是必须在市场化法治化轨道上构建防范化解金融风险的新安全格局。金融稳定法（草案二次审议稿）第4条第2款明确规定：“维护金融稳定，应当按照市场化、法治化原则协同高效化解和处置金融风险。”在市场化法治化轨道上构建防范化解金融风险的新安全格局，需要抓住两个关键点：

　　一是不断推进金融高质量发展，加快完善金融市场法治和基础性制度。第六次中央金融工作会议明确提出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，金融要为经济社会发展提供高质量服务。”《决定》强调“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。金融作为现代经济的核心，必须以服务实体经济作为根本宗旨，发挥市场配置金融资源的决定性作用，推动“有效市场”和“有为政府”的有效结合。例如对于《决定》提到的房地产金融风险的化解，应当处理好政府与市场的关系，进一步创新保障性住房再贷款等工具。同时，要强化市场规则，打造规则统一、监管协同的金融市场。既要坚持金融高质量发展，也要保障高水平安全，二者是辩证统一的关系。数字经济时代的金融风险不断加剧，且具有更强的外溢性和传染性，必须加快完善金融市场法治和基础性制度，构建产业资本和金融资本“防火墙”，以法治方式构建防范化解金融风险的新安全格局。

　　二是持续提升金融法治效能，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。第六次中央金融工作会议指出，我国“经济金融风险隐患仍然较多”“金融乱象和腐败问题屡禁不止，金融监管和治理能力薄弱”。对此，应当在以下两方面持续发力、纵深推进：一是加强系统谋划，持续提升金融法治效能。冰冻三尺非一日之寒，金融风险不是一日造就的，治理乱象也不可能一蹴而就。要把握好金融市场规律，管控好溢出效应和传染效应，防止出现政策叠加和行为不当带来资金链断裂。要及时推进金融重点和新兴领域立法，持续提升金融法治效能。二是坚持“牢牢守住不发生系统性金融风险的底线”的思维，加快立法制定和修改，推动金融监管执法真正“长牙带刺”，健全国家金融安全法治体系，为构建防范化解金融风险的新安全格局提供法治保障。

　　

　　新安全格局下

　　

　　《决定》强调，“法治是中国式现代化的重要保障。必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”。新安全格局下推进防范化解金融风险的法治创新，需要全面推进金融立法、执法、司法、守法各环节的制度创新。

　　——坚持立法先行。法治是金融稳定和国家安全的重要基石。我国金融领域立法修法工作不断推进，《中国人民银行法》《商业银行法》等法律正在修订，《金融稳定法（草案）》已于2024年6月提请十四届全国人大常委会第十次会议进行二次审议。第六次中央金融工作会议强调：“要加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法，为金融业发展保驾护航。”《决定》提出，“制定金融法。完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管”。这不仅明确了加快金融立法的重要意义，也指明了推进金融立法创新的方向。加强金融立法的根本目的在于确保所有金融活动都在法治框架内规范运行，结合现阶段金融立法的现状，可以通过构建《金融稳定法》与《金融监管法》“双法”并行的框架，形成“双法并行”框架下多层级立法协同的金融法律体系，健全防范化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等重点领域风险的法律制度。随着金融法律体系的不断完善，应当考虑制定综合性金融法典，完善金融法治建设的顶层设计和制度体系。

　　——创新监管理念。习近平总书记在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，金融监管要“长牙带刺”、有棱有角。这需要统筹好三个关系：一是要统筹好发展与安全的关系。统筹发展与安全要“坚持全面而非片面、系统而非零散、运动而非静止的观点”，为防范化解金融风险提供科学的理念指引。对于地方债务等重点领域风险的化解，应坚持重点处置和分类处置相结合、化解风险与促进发展相结合的理念。二是要统筹好监管与创新的关系。在构建现代金融体系的大背景下，党中央多次提出要构建全面监管法律体系，《决定》强调“依法将所有金融活动纳入监管”。构建全面监管法律体系应重点将金融市场中具有经营性、风险性且可能实现监管的金融活动纳入监管，同时不断强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，构建精准化的分类监管和差异化监管模式，减少监管重叠和监管交叉。三是要统筹好权力和责任的关系。加强金融监管的关键在于金融监管部门和行业主管部门要明确责任，实施好《国家金融监督管理总局行政处罚裁量权实施办法》，提升《防范化解金融风险问责规定（试行）》的科学性及实施效果，科学规范行政处罚裁量权，科学强化责任追究机制，确保金融体系的安全稳定。

　　——做好能动司法。金融风险与金融纠纷往往交织在一起，金融纠纷发生的状况是金融业健康程度的“晴雨表”。防范化解金融风险需要强化执法与司法的协同治理效能。一是加强司法与监管协同，不断落实最高法、最高检、金融监管总局的会商机制，健全执法司法联动机制。检察院、法院应与金融监管部门、金融机构、金融调解组织之间加强沟通，通过司法建议等形式及时提示金融风险存在及发生的可能性。二是深化金融纠纷诉源治理。深化金融纠纷诉源治理，是防范化解金融风险“抓前端、治未病”的题中之义。三是为金融创新提供司法服务保障。在司法实践中，我国司法机关已经进行了创新性的探索并取得了一定的经验，上海金融法院发布了《关于金融市场案例测试机制的规定（试行）》，天津市第三中级人民法院会同天津自贸区法院共同建立了“金融创新司法听证机制”，由企业、高校、行业协会、监管机构、司法机关等组织机构共同参与。这些涉及金融领域的创新举措，为金融创新风险防控及金融高质量发展做了有益的探索，提供了有力保障，需要在此基础上进一步加强金融创新风险防控与司法服务保障的深度融合。

　　——强化金融合规治理。一是要在金融系统大力弘扬中华优秀传统文化，坚持诚实守信、以义取利、稳健审慎、守正创新、依法合规，守好中国特色现代金融体系的根和魂。金融机构要始终遵守金融监管要求，在法律许可的范围内依法经营。对于《决定》提到的中小金融机构风险，要强化主体责任意识和合规意识，提升公司治理水平，金融机构和从业人员要恪守市场规则。二是要强化金融机构合规管理体系的构建。国家金融监管总局发布的《金融机构合规管理办法（征求意见稿）》对金融机构的合规管理要求更加刚性、细致，旨在回应金融市场合规管理的新要求。金融机构需要结合《金融机构合规管理办法（征求意见稿）》的相关要求，加快构建符合自身特点的合规管理体系，重点关注创新业务的合规风险防控。三是对金融违法行为的处罚应当坚持“过罚相当”原则，既要严格落实金融监管法律规范和《行政处罚法》相关规定，又要坚持“过罚相当”原则，通过合规治理督促市场主体完善公司治理机制，加强内控合规体系建设，规范经营管理行为，真正发挥预防为主和治病救人的制度功能。

　　

　　推动新安全格局下

　　

　　新安全格局下推进防范化解金融风险的法治创新，除全面推进金融立法、执法、司法、守法各环节的改革创新外，还需要重点创新以下关键法律制度：

　　探索建立金融法律体系的定期编纂和清理制度。习近平总书记强调，“要依法合规，加强金融法治建设，探索建立定期修法制度”。一是要建立定期修法制度，增强对防范化解金融风险的适应性。可根据不同金融法律的效力位阶，结合我国当前不同金融法律存在的主要短板及其与防范化解金融风险实践的适配程度等，分别设定不同的修订周期。二是要推动金融法定期修法制度与金融密切相关法律修改的“同频共振”。金融法定期修法制度要做好与其他法律修改工作的衔接，构建《民法典》《企业破产法》《公司法》《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》等涉及金融的重要法律协调统一的体系。

　　推进全面监管、重点监管和兜底监管相结合的制度。重新设定金融监管的功能和定位，科学界定纳入监管的金融活动范围和边界，重点监管市场中经营性的金融活动，切实提高金融监管的精准性和科学性，有效防范系统性风险。尤其需要不断强化对具有系统重要性金融机构和金融控股公司的监管，增强金融体系“关键节点”的稳健性，持续发挥机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管的综合性制度效能。此外，对于数字时代金融创新的风险，金融监管部门应牵头建立监管责任归属认领机制和兜底监管机制，明确创新金融活动的监管主体，避免监管空白和重复监管。

　　健全科技赋能防范化解金融风险的法律制度。金融监管总局及证监会的“三定”方案均提出要加强科技监管。一是强化监管科技运用，深入挖掘金融大数据，将数据建模、分析纳入金融风险防控体制机制，建立跨机构、跨领域、跨市场的数据穿透图谱，运用金融市场、股票质押融资风险压力测试等工具，及时监测金融风险状况。二是加快监管科技的法律制度供给。结合《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》《关于银行业保险业数字化转型的指导意见》《金融科技创新风险监控规范》等已经建立起的大数据监管框架，构建金融大数据赋能金融风险防范化解的基本法律制度。

　　完善金融消费者保护制度。《决定》强调要“健全金融消费者保护和打击非法金融活动机制”。2024年6月，国家金融监督管理总局、中国人民银行、中国证券监督管理委员会联合发布的《关于金融消费者权益保护相关工作安排的公告》，明确国家金融监督管理总局与中国人民银行、中国证券监督管理委员会建立金融消费者权益保护工作协调机制，加强信息共享和业务协作。强化金融消费者保护的制度创新，一是需要加快推进金融消费者立法，明确划定金融消费者的概念及保护范围、保护对象、保护标准。结合国家金融监督管理总局和中国证券监督管理委员会“三定”方案，对投资者与金融消费者采取差异化保护策略。二是加强金融消费者适当性管理。为防范化解金融风险，保障金融消费者合法权益，需进一步完善金融消费者适当性管理规则，构建消费者适当性管理体制机制。三是积极回应新技术引发的金融消费者保护难题，深入研究数字金融发展中的消费者权益保护问题，构建技术与法律深度融合的金融消费者保护新治理范式。

　　（作者系西南政法大学副校长、教授）

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