在全面深化改革中依法推进国家公园体制建设

　　党的二十届三中全会对进一步全面深化改革作出系统部署，将“深化生态文明体制改革”作为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要举措之一。习近平总书记强调，要“做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。这意味着要同步推进生态文明体制改革和法治，坚持依法深化生态文明体制改革，积极发挥法治对改革的引领、推动、规范、保障作用；坚持在深化生态文明体制改革的过程中完善法治，把实践证明行之有效的改革成果及时上升为法律制度，不断完善生态文明基础体制，健全生态环境治理体系。

　　党的十八届三中全会首次将“建立国家公园体制”列为改革任务之一，党的十九大报告将“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”确定为改革目标之一，党的二十大报告强调“推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”，党的二十届三中全会提出“全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”。可见，国家高度重视并且大力推进国家公园体制建设。国家公园体制建设作为我国生态文明体制改革的一项重大制度创新，需严格贯彻“重大改革于法有据”的统一要求。一方面，国家公园建设是一项复杂而艰巨的系统工程，需以法治思维和法治方式护航，使国家公园保护管理有法可依，进而实现国家公园的高水平发展，达成“人与自然和谐共生”的美好愿景。另一方面，国家公园体制建设可以推动立法、执法、司法、守法等各环节深化改革，将成熟的经验做法上升为法律制度，加快推进中国特色社会主义法治体系建设，更好地为中国式现代化建设提供保障。

　　

　　

　　2018年5月，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”。习近平生态文明思想的确立，在宏观层面上为全球可持续发展、构建人类命运共同体贡献了中国智慧，在中观层面上为我国遵循新发展理念、推进美丽中国建设、构建现代化经济体系、实现人与自然和谐共生的现代化提供了方向指引和根本遵循，在微观层面上为我国国家公园依法建设提供了理论基础与实践依托。

　　以“最严密的法治观”保障“生态保护第一”的建园原则。习近平总书记强调要“始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”，这为我国国家公园建设提供了基本遵循和重要依据。具言之，要从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方面为国家公园的设立与运行、保护和管理等工作提供整体系统的法律保障，确保国家公园的各项规章制度能够发挥实效，运用法治方式处理冲突、解决国家公园建设中的问题，处理好保护与发展的关系，始终坚持生态保护第一的原则。

　　以“人民普惠价值观”确立“全民公益性”的建园理念。国家公园作为一种典型的公众共用物，具有造福人民的普惠价值，其建设成果理应“全民共享”。这不但是国家公园治理的必然要求，也是“以人民为中心”在国家公园建设中的具体体现。因此，国家公园的“全民公益性”要求：一方面，依法建设国家公园应充分发挥政府主导作用；另一方面，国家公园建设也离不开社会力量的积极参与。因此，国家公园法治建设过程（特别是立法目的和立法原则）中应体现“全民公益性”这一价值理念，让国家公园的建设成果惠及全体人民。

　　以“整体系统观”推进“一体化保护和系统治理”的建园思路。“整体系统观”体现的是人与生态系统关系的新理念、新思路和新动向。以“整体系统观”推进国家公园建设，要求我们从认识论的角度出发，不仅要意识到国家公园生态系统是由各要素紧密联系、相互作用的整体，还需要认识到国家公园是一个由自然、社会、文化和法律等系统组成的综合体。从方法论的角度出发，既要站在整体的视角对国家公园进行科学合理的分区，以推动各要素的高效管护，又要加强国家公园跨区域、跨部门的协作机制，以激发国家公园管理的最大效能。

　　

　　

　　自2013年以来，我国国家公园体制改革已取得重要进展，首批设立的五个国家公园在丰富物种多样性、生态廊道建设以及生态系统功能恢复等方面成效显著，成为整个生态文明体制改革任务中进展最快、成果最显著的综合性改革。与此同时，为解决改革创新与立法滞后的现实矛盾，构建起统一规范高效的中国特色国家公园法律体系，我国将“先行先试”和“于法有据”统一起来，坚持在法治的轨道上推进国家公园体制改革。在现有法律体系中寻求依据同时，先后制定一系列政策制度类文件，逐渐形成了生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念，构建了国家主导、央地共建的管理体制，使国家公园体制改革的步伐走得更实、更稳。

　　从宪法中寻求宏观指引，为国家公园法治建设提供宪法遵循。2018年“生态文明”写入宪法，习近平生态文明思想的有关理论和实践成果在国家的根本法中得到了充分体现，不仅为生态环境保护法律体系提供了宪法依据，也为国家公园法治建设提供了宪法遵循。宪法中的生态文明条款不仅树立了国家公园法治建设的底线思维，即坚持生态保护第一、实行最严格的保护，还为国家公园保护和发展之间的矛盾提供了解决方案，即将国家公园生态系统原真性、完整性保护视为国家公园的首要功能，科研、教育、游憩等活动视为国家公园的综合功能，以实现生态保护、绿色发展、民生改善的协调统一。

　　从环境要素保护法律中借鉴保护管理基础性规范，从生态区域保护法中借鉴空间立法经验。一方面，尽管我国目前尚未出台针对国家公园的专门法律，但是以环境要素为立法对象的野生动物保护法、森林法、草原法等资源利用类法律，和以生态系统为立法对象的长江保护法、湿地保护法等生态保护类法律，均为国家公园内各类自然资源保护和管理工作提供法律支撑，将来国家公园专门法律也可参照各类自然资源保护和管理提供参照和法律适用依据。另一方面，长江保护法、湿地保护法作为生态空间型立法，法律空间化的范式可以为国家公园立法在立法理念和治理模式上提供经验借鉴。

　　从国家公园领域政策及规范性文件中，确保专门性规范有法可依。立法先行、法治引领是国家公园管理现代化不可或缺的环节，也是国家公园高标准建设的有力支撑。为确保针对国家公园特殊性的保护管理有法可依，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等重要文件，为国家公园建设绘制蓝图，明确发展总体目标、空间布局策略及管理体制框架等核心要素。国家林草局积极推动国家公园法律和政策体系建设，出台了《国家公园管理暂行办法》《国家公园设立指南》《国家公园空间布局方案》，发布实施了5项国家标准和一系列行业标准。同时，在厘清国家公园与其他自然保护地之间关系的基础上，着手制定与国家公园相关的法律法规，加速推进自然保护地法、国家公园法等立法工作，并对《自然保护区条例》进行修订，同时完善各类国家级自然公园的法规。目前，国家公园法（自然保护地法一并考虑）已被列入十四届全国人大常委会的一类立法规划中。

　　

　　

　　推动保护对象从要素扩展到空间，环境保护从类别化走向系统化。我国原有各类保护地主要采用类别化保护，即根据要保护的环境要素进行分类，这一标准简明易操作，但却未对类别化的生态要素边界进行清晰界定。各保护地类型设置依托不同权属部门，客观上存在重叠设置、多头管理、权责不明等问题，导致管理目标和效能不明确，难以进行针对性的管理。国家公园体制建设将其所承载的自然生态系统“整体”作为保护对象， 2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出，要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，并制定完善国家公园等方面的法律法规，为生态文明体制改革提供法治保障。这些改革标志着我国生态环境领域正逐渐从要素法扩展到“要素+空间”法，环境保护从类型化走向系统化。当前，作为首批试点的三江源国家公园，已成功实现了“两个统一行使”，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制与生态保护修复职责，并在三江源国家公园区域内全面落实了生态文明建设的八项基本制度。

　　但必须承认的是，我国自然保护地区域内往往有大量建成区和耕地，永久基本农田与生态保护红线交叉重叠，土地权属复杂，自然资源资产统一管理难度大。全面深化改革，实现国家公园的“两个统一行使”，需要加快国家公园法的立法进程，明确国家公园管理机构和自然资源部门在国家公园内的自然资源确权登记、国土空间规划和用途管制方面的权责边界；明晰不同国家公园管理模式下的中央和地方事权，并建立与事权相匹配的财政体制；细化国家公园各管理机构与不同层级地方政府之间的职责划分；配套出台与土地权属情况相符的土地管理的政策和法律。以改革中的制度创新完善国家公园法治体系，不断推进国家公园自然资源资产的统一管理与生态修复工作。

　　行政管理从分治走向共治，法治建设从单兵突进到协同运转。国家公园作为有明确地理界限的生态空间，其整体保护不仅涉及对内部多个环境要素的系统治理，也涉及该区域周边生态系统的联防联治，需要跨区域、跨部门间的协作。当前各个国家公园在协同立法、联合执法、司法协作等多方面进行了诸多有益的探索，形成了许多可借鉴的经验：在协同立法上，闽赣两地强化省际合作开展协同立法，共同保护武夷山国家公园，真正实现了“一园一法”；在联合执法上，海南热带雨林国家公园创建了扁平化的国家公园管理体制和双重管理的国家公园综合执法管理机制；在司法协作上，三江源国家公园设立三江源生态法庭，探索构建国家公园生态公益司法保护协作机制。此外，最高人民法院已统筹指导多地人民法院联合成立国家公园司法保护协作联盟，并对国家公园司法保护的区域协同、创新能动等方面提出了更高要求。检察机关也充分发挥法律监督作用，主动加强与多个行政部门协作配合，构建各司其职、部门协同、信息共享、源头治理的工作机制，通过检察履职服务国家公园建设。

　　但国家公园建设中的改革创新也反映出来两个问题：一是当前多数国家公园管理机构无权要求相关部门履行衔接和配合责任，普遍缺乏对大面积、跨区域国家公园进行有效管理的能力，而各政府部门在国家公园生态保护上也面临统筹协调难题，在缺乏统筹管理授权的背景下，统筹协调各部门和相关方共同推动国家公园建设和管理面临较大困难；二是需要及时总结司法实践探索出的经验，进一步提升国家公园立法司法执法保护协作机制的法治效能。故而，必须在宏观层面，根据国家公园保护和管理跨区域、跨行业的特性，优化管理组织机构，建立高站位的统筹协调机制以及国家公园建设统筹协调领导小组，统筹协调国家公园跨部门、跨区域协调等涉及全局的事务；在微观层面，建立由国家公园、地方政府、社区代表组成的国家公园管理委员会制度，促进利益相关方参与国家公园建设与管理中的重大决策事务。并在此基础上加强立法协同，全面考虑国家公园法与其他相关法律之间的衔接性，对配套法律法规进行修订和完善，积极探索建立专门化国家公园生态资源审判机构体系，推动构建环境资源案件审理统一规则，建立健全与国家公园管理体制相适应的检察机关法律监督工作机制，推动形成协调联动的整体工作格局。

　　国家公园从无人区到人与自然和谐共生，从行政管理走向多元共治。以国家公园为主体的自然保护地体系，离不开人的因素，其发展是人地关系问题中的一个特殊场域。在国家公园试点的初级阶段，核心保护区不应有人为活动，实际上割裂了人、地之间的基本联系。社区是长期存在于国家公园内部及其周边拥有共同价值观和文化特点的群体。随着国家公园建设工作的深入，对国家公园“生态保护第一”理念有了新的诠释，即严格保护控制的是不对当地生态环境造成不可逆冲击和破坏的底线，而核心保护区和一般控制区的划定，是基于管理需要而设定的管理边界，并非实际存在的地理分界线。当前，各个国家公园正借助特许经营制度，有效激发当地居民投入到国家公园建设与生态保护中的热情，从而实现保护与发展之间的良性互动；重视保障当地居民利益，强化社区参与，优先选聘所在地居民担任国家公园生态管护员，为社区居民创造更多就业岗位；促进国家公园管理机构与社区居民及外部机构合作，逐步建立起共商共建共享的国家公园治理新模式。

　　上述这些有益探索，一方面，需通过立法逐步构建并完善国家公园生态产品价值实现的制度体系。在现有制度框架下，进一步明晰国家公园生态产品的产权归属，并规范其价值定义与核算方式。同时，在法律层面加大国家扶持力度，建立生态产品交易平台、增加激励政策，为国家公园生态产品价值的实现营造优越的市场环境和政策基础。此外，进一步完善绿色金融服务，如绿色信贷和生态资产抵押等，吸引并鼓励社会各界参与，提升国家公园生态产品的融资能力和自给自足的资金能力。另一方面，将保障当地居民权益的条款纳入国家公园法，充分调动他们积极参与国家公园建设和生态保护的积极性。同时，逐步深化国家公园特许经营制度的立法研究，不断探索绿色发展的新途径，如林草湿地碳汇、野生动物损害补偿等机制；坚决落实林（草）长制和河（湖）长制，推动流域生态补偿机制的建立，进一步实现国家公园建设与区域经济社会的协调发展，打造共建共享共治的绿色发展新格局。

　　法治是中国式现代化的重要保障。在实现中国式现代化的过程中，我们必须坚持以法治的方式在法治的轨道上稳步前行。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，为了实现这一宏伟目标，完善生态文明制度体系尤为重要。国家公园体制建设不仅是中国式现代化的重要一环，更是实现人与自然和谐共生的关键举措，同时也是维护国家生态安全的战略选择。我们要以全面深化改革为动力，推动中国式现代化不断向前发展，在此过程中，坚持重大改革于法有据，确保每一项改革都在法治的框架内进行，并在改革中不断完善法治。

　　（秦天宝系武汉大学法学院院长、环境法研究所所长；吴羽涵系武汉大学环境法研究所博士研究生）

　　● 责任编辑：虞文梁