推进政府与市场关系法治化转型构建高水平社会主义市场经济体制

　　高水平社会主义市场经济体制是中国特色社会主义制度的重要组成部分，构建高水平社会主义市场经济体制是完善中国特色社会主义制度的重要建设目标。我国社会主义市场经济的形成与发展历程，也是不断调适政府与市场关系的实践过程。政府与市场关系不仅是政治考量与经济计量的哲学范畴和数量概念，更应当是一个法治定量。法治化的政府与市场关系，能够为市场主体提供稳定预期，为宏观调控和政府治理提供操作指南。党的二十届三中全会提出，“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。”“法治是中国式现代化的重要保障。”构建高水平社会主义市场经济体制，需要法治化的政府与市场关系提供支撑。

　　

　　政府与市场关系

　　

　　政府与市场关系是贯穿于高水平社会主义市场经济体制建设的主线条。党的十一届三中全会开启改革开放篇章以来，我国对政府与市场关系的认识经历了“冷静期”“关键期”“跨越期”三个阶段。

　　第一阶段政府与市场关系的认识，集中反映在1982年宪法修改关于“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展”的规定之中。“市场调节的辅助作用”的提出，意味着实施近三十年的中央计划经济体制开始松动，但对市场的总体态度仍处在摸索、观望的“冷静期”。这一阶段可以概括为政府为主、市场为辅的小市场、弱市场阶段。

　　第二阶段政府与市场关系的认识，集中反映在1993年宪法修改关于“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控”的规定之中。1992年邓小平同志发表南方谈话以后，市场与姓资、姓社挂钩的思想障碍逐渐破除。党的十四大在此背景下作出了“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”的基本判断。党的十五大、十六大、十七大、十八大报告都对市场在资源配置中起基础性作用进行了强调。党的十八届三中全会更进一步地将市场在资源配置中的作用与地位从“基础性”提升到“决定性”，同时强调“更好发挥政府作用”。这一阶段是市场得以发展和壮大的“关键期”，可以概括为有效市场与有为政府相结合的阶段。

　　第三阶段政府与市场关系的认识，集中反映为2022年党的二十大报告作出的“构建高水平社会主义市场经济体制”基本论断。高水平社会主义市场经济体制是相对于现阶段社会主义市场经济体制建设的水平而言的。一方面，“高水平”确立了我国经济体制改革的目标指向，经济体制改革务必要在固根基、扬优势的基础上推进更高水平、更高层次的社会主义市场经济体制建设；另一方面，“高水平”也强调问题指向，现阶段社会主义市场经济体制的建设仍存在不少短板和弱项，经济体制改革应当因病施策，着力补短板、强弱项。党的二十届三中全会提出，“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。”更好发挥市场机制的作用，预示着正在进行的高水平社会主义市场经济体制建设前景广阔、大有可为，必将是市场机制建设和调整政府与市场关系的“跨越期”。

　　政府与市场关系的三次转型体现了“大市场、好政府”的历史性规律走向。无论是政府机制还是市场机制，最终都是为了解放生产力、发展生产力，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。立足新发展阶段国情与世情的变化，进一步全面深化改革务须紧扣制度建设主线，在更高水平、更高层次推进政府与市场关系在法治轨道上优化。

　　

　　

　　高水平社会主义市场经济体制涵盖生动的市场机制、公平的市场结构、高标准的市场体系等多个方面。生动的市场机制，就是通过市场配置资源的机制、通过市场形成价格的机制、通过市场推动创新的机制、通过市场决定退出的机制。立足新发展阶段，政府与市场的关系应从以下几个方面着力调适。

　　开放市场参与资源配置的领域，为市场主体获得充分的市场机会提供条件。长期以来，资源在供给端就被贴上了垄断性提供与竞争性提供的标签，市场因此被人为地划分为竞争性市场与非竞争性市场。这样的市场划分为某些行业、产业、商品、服务提供了市场垄断与低效率供给的便利，导致市场效率低、消费者福利少、财政支出负担重。有必要对既有的市场划分方法进行改良，采用针对商品与服务进行私人性与公共性区分的方法。私人性商品与公共性产品都可以通过竞争性的市场机制来提供，都面向市场主体进行充分的市场机会开放。公共性产品的竞争性生产与保障性供给，既区分又并重。公共性产品中涉及国家安全、管道资源建设等领域，政府要进行特别规制。公共性产品和消费者具有普遍依赖的某些私人性商品的提供，政府负有通过储备机制、政府采购机制、必要补贴机制予以特别保障的义务。党的二十届三中全会对能源、铁路等行业就提出了自然垄断环节独立运营、竞争性环节市场化改革的要求。

　　去除妨碍市场机制发挥作用的政府障碍，保障市场公平与市场自由。习近平总书记指出：“把市场机制能有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管的事交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化。”市场机制作用的发挥有赖于公平与自由两大支柱。但现阶段仍存在一些政府因素造成的障碍，妨碍了市场的公平与自由。在市场公平方面，最显著的问题就是非公有制经济与公有制经济的不平等现象。在生产要素的获取方面，土地矿山等自然资源、信贷牌照等金融资源，以往更倾向于优待以国有企业为代表的公有制经济。在参与市场竞争方面，公有制经济因其所有制身份更容易获得政府补贴、税收优惠等非市场因素形成的竞争优势，客观上加剧了国有企业与民营企业之间的不平等。基于此，党的二十届三中全会提出，“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”，着力为市场机制更好发挥作用提供更公平、更平等的环境。在市场自由方面，地方保护主义造成的市场壁垒尚未完全拆除，对“滥用行政权力排除、限制竞争的行为”的规制效果尚不显著。当下经济全球化和国际大循环受阻，清除地方保护和行业保护的壁垒，促进劳动力、资本、商品和服务跨区域自由流动，加快构建全国统一大市场，推动以国内大循环为主体的发展格局等方面的要求更为迫切。党的二十届三中全会提出“畅通国民经济循环”“促进城乡要素平等交换、双向流动”，就是对这种迫切要求的回应。去除妨碍市场公平和市场自由的障碍，要求政府与市场两者间要保持适度的距离，更好发挥市场机制在配置资源、形成价格、推动创新等方面的作用。

　　完善支撑市场机制发挥作用的政府系统，健全宏观经济治理体系。市场机制固有的缺陷也会妨碍市场机制作用的发挥，市场周期、不完全信息等内生于市场机制的障碍无法为市场所及时消解和完全消解。科学的宏观调控和有效的政府治理应当及时补位，助力市场机制更好发挥作用。“科学的宏观调控”要求调控措施必须建立在尊重市场规律、尊重经济规律的基础上，把握市场的运行机理顺势作为，为支持市场而作为。常态化的调控措施应力求“润物细无声”，犹如中医强调固本培元、防微杜渐，增强市场机制抵御风险的能力，避免市场机制陷入瘫痪。危机状态中的调控则应如西医强调直击病症、力求药到病除，尽快恢复市场机制的正常运转，并应避免因调控不当、调控过当对市场机制造成二次伤害。“有效的政府治理”着眼于政府能力的建设。针对现阶段货币政策、财税政策等宏观调控政策协同效果不足的状况，完善政策统筹协调机制，统筹推进财税、金融等重点领域改革极为关键。完善国家战略规划体系，强化年度国民经济与社会发展规划等阶段性规划的约束力和方向引领作用，不仅有助于统筹中央政策与地方政策，协调财税政策、货币政策、产业政策、竞争政策等各方面、各领域的政策，避免宏观调控向市场传递方向相反的信号，干扰市场机制的运转。同时，能更有助于为市场提供充足的预期，引导市场资源的自发配置，与宏观调控形成和谐性合奏。宏观调控与监管、管理有着显著的不同，其并不寻求直接介入市场过程，而是力图从整体上支撑市场机制的有效运转，修复市场机制的周期性缺陷，为市场机制更好发挥作用提供支持。

　　突出中国社会结构性矛盾的治理，发挥市场制度与政府效能的交互作用。中国社会存在着工业化起步晚、人均资源占有量低、自然地理与经济地理反向配置、南北差异明显的经济文化观念等结构性矛盾。市场制度是一种高效率的资源配置机制，但市场机制也存在扁平化的缺陷。中国社会的结构性矛盾无法为市场机制所直接消解，或者难以为市场机制所消解，导致我国市场结构存在坑坑洼洼、高低不平的现象。这些结构性矛盾的治理需要政府的结构性调节，但这又很容易形成资源分配、财政体制、社会动员层面上的中心偏好与集权偏好，导致偏离市场越来越远。如何立足层次性的市场结构，突破不平衡、不协调的条件约束，是更好发挥市场机制作用的必由之路。中国改革开放四十多年的实践证明，将市场制度运用于解决结构性的中国社会基本矛盾是有效的，但又不是绝对的，并且也不能将其与政府作为对立起来。中国的市场化可能是有层次的，是梯度发展的，区域与市场之间具有特殊的紧密关联性，而政府在这个层次性的结构中能发挥其特殊的效能作用。

　　

　　

　　政府与市场关系的细节虽因时而异、因情而定，但法治无疑是二者关系的前提。如果没有法治的保障，政府与市场关系难免会存在不稳定。党的二十届三中全会强调进一步全面深化改革要坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度。

　　筑牢根本制度，坚持社会主义方向。所谓根本制度，就是在中国特色社会主义制度中起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用的制度。宪法第一条规定我国的根本制度是社会主义制度。在我国，社会主义既是推进政府与市场关系法治化的起点，也是其终点。习近平总书记指出：“我国经济发展获得巨大成功的一个关键因素，就是我们既发挥了市场经济的长处，又发挥了社会主义制度的优越性。我们是在中国共产党领导和社会主义制度的大前提下发展市场经济，什么时候都不能忘了‘社会主义’这个定语。”党的二十届三中全会特别强调“坚持以人民为中心”“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，充分体现了政府与市场关系法治化转型的社会主义方向。

　　完善基本制度，固定政府与市场关系的基本框架。所谓基本制度，就是通过贯彻和体现国家政治生活、经济生活的基本原则，对国家经济社会发展等发挥重大影响的制度。在社会主义初级阶段，我国坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度。所有制在其中居于核心地位，因为生产资料归谁所有是最基本的、决定性的方面，有什么样的所有制就有什么样的分配制度，也就有与之相适配的经济体制。无论是政府还是市场，均不能突破基本制度的基本框架，而应致力于在基本制度的框架基础上丰富根本制度的意蕴。

　　创新重要制度，疏解堵点难点。所谓重要制度，就是由根本制度和基本制度派生而来的国家治理各领域各方面各环节的具体的主体性制度。重要制度确立了政府与市场进行对话的方式。法律是权利义务之学。即便是公法中的行政诉讼法，其处理的核心问题也是审查具体行政行为的合法性进而保护行政相对人的合法权益。此种场景中，政府与市场化身为行政机关和行政相对人，二者通过具体行政行为进行一对一的交流，监管法就延续了这样的一种交流方式。而规划法、稳定法、促进法、保护法则打破了一对一的交流方式，更强调政府与市场一对多的交流。政府与市场的交流逐渐从监管法主导的强干预思路，转变到平等主体间的合作，乃至政府单方面的公共服务供给。

　　根本制度、基本制度、重要制度的关系犹如一棵大树，根本制度重在“根”字，强调的是制度的根脉所在；基本制度好比大树的主干，突出制度的基本面、基本框架；重要制度则是从主干延展出来的枝节，这些枝节是与市场联系最紧密的部分。进一步全面深化改革应当在三大制度建设方面同时发力，既要筑牢根本制度，确定制度建设的原点；也要完善基本制度，打造更能回应现代经济发展的制度框架体系；还要创新重要制度，破解制约当前发展的瓶颈难题，进一步解放和发展生产力。进一步全面深化改革既要坚持问题导向，在贴近市场的重要制度建设方面发力；也要坚持目标导向，筑牢根本制度确立的社会主义目标，明确基本制度的短期取向和长期取向。

　　（作者系上海财经大学法学院教授）

　　● 责任编辑：曹菲