加快构建全国统一大市场 不断完善公平竞争制度

　　党的二十大报告指出：“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。”“加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）进一步强调要“构建全国统一大市场”，指出要“推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”。这与2021年8月30日中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过的《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》和2022年4月10日中共中央、国务院公布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》的精神是一脉相承的，为我国在现有基础上不断完善公平竞争制度、加快构建全国统一大市场提出了更高的要求，进一步指明了方向。深入推进以反垄断法、反不正当竞争法和公平竞争审查制度为核心的公平竞争制度实施，对加快构建全国统一大市场有着非常重要的意义。

　　

　　

　　法治是现代国家治国理政的基本方式，依法治国涉及社会的各个方面和各个环节。在社会主义市场经济条件下，一切经济活动都必须纳入法律范围进行调整，使市场主体依法从事生产经营活动，政府依法管理经济。正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所指出的，“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。”党的二十届三中全会《决定》进一步强调“法治是中国式现代化的重要保障”。

　　构建全国统一大市场涉及方方面面的问题，法治无疑是其中非常重要的和根本的方面，具有引领、规范、保障作用。构建全国统一大市场所要求的“强化市场基础制度规则统一”更直接是法治问题，因为无论是产权保护制度、市场准入制度，还是公平竞争制度、社会信用制度，实质都属于作为法治前提和基础的法律规则制度。其中，公平竞争法律制度建设更是市场经济法治化建设的着力方向。

　　公平竞争是市场经济的核心和灵魂，是构建全国统一大市场的关键要素。竞争作为市场最基本的运行机制，具有多方面的积极作用，如使稀缺资源得到合理配置，推动经济技术进步，促进收入的合理分配，使消费者利益得到充分的保护，并有利于保障人们的经济自由，创造社会平等的经济基础。但是，竞争也会产生某些消极的影响，除了优胜劣汰可能会造成企业破产、工人失业、贫富悬殊等社会问题以及盲目性可能造成资源浪费和经济动荡衰退等之外，仅就市场竞争过程本身来说，也往往会产生破坏竞争的力量，主要表现为作为市场竞争“副产品”的垄断与不正当竞争问题。前者使竞争开展不起来，后者使竞争无序发展。无论是垄断行为还是不正当竞争行为，都使得竞争的积极作用不能正常发挥，市场的正常秩序受到破坏，经济的活力受到抑制，市场也被人为分割。在我国目前的市场竞争中，既有经营者实施的垄断行为和不正当竞争行为，也有政府及其部门等行政主体实施的行政性垄断行为，并且两者往往交织在一起，形成更加复杂的情况。例如，一些经营者借助行政权力的介入（如指定交易）获取在正常市场竞争中所无法取得的优势并获取不正当利益，或者在行政主体的庇护下从事各种不正当竞争行为，这就造成了对市场公平竞争环境的破坏和扭曲，也给反垄断和反不正当竞争带来了更大的挑战。

　　因此，以维护市场公平竞争为己任的反不正当竞争法或者公平竞争制度，就是为政府运用公权力来矫正这种市场失灵提供法律上的依据和保障。虽然制定和实施公平竞争制度表现为政府有形之手的介入，但是其目的是为了维护正常的市场竞争秩序，最终还是为了让市场机制更好地发挥作用。因此，反垄断、反不正当竞争仍然是为了使竞争更公平更健康，真正体现了有效市场与有为政府的结合。在现代市场经济条件下，公平竞争制度建设是国家调节经济的一种普遍和重要的方式和职能。在我国，公平竞争制度不仅要反市场主体实施的经济性垄断和不正当竞争，而且也要反行政主体实施的行政性垄断；对于行政性垄断，不仅要通过制定和实施反垄断法予以事后的查处，而且也要通过建立和实施公平竞争审查制度进行事前的预防。

　　当前，阻碍全国统一大市场形成的痼疾仍未完全消除，在市场竞争领域主要表现为各种市场主体的垄断和不正当竞争行为时有发生，甚至还比较突出；一些地方还存在歧视性的市场准入限制、选择性的支持政策，一些行业还存在条块分割、行业垄断的现象。因此，在加快建设全国统一大市场的过程中必须进一步通过公平竞争制度建设，规制不当市场竞争和不当市场干预行为。

　　

　　

　　公平竞争的市场环境不会自发形成，需要有相关的制度保障和政策工具，尤其是作为市场经济基础制度重要组成部分的公平竞争制度。在加快构建全国统一大市场的过程中，可着重从以下四个方面把握好完善公平竞争制度的着力点。

　　一是加强反垄断和反不正当竞争执法，保障各类企业的公平竞争环境。加强反垄断和反不正当竞争既是市场经济的内在要求，也是当今世界各国的普遍做法。在构建统一大市场的过程中，切实加强竞争执法，反垄断和反不正当竞争，维护市场正常秩序是一个非常重要的举措。随着我国经济进入双循环、高质量发展的新阶段，超大规模的市场和市场主体成为我国独特的发展优势，对加快构建全国统一大市场中的反垄断和反不正当竞争工作提出了新的更高的要求。

　　在当前加快构建全国统一大市场的背景下，首先需要不断完善公平竞争法律制度规则体系，为维护市场公平竞争环境提供基础性的法律保障。反垄断法2022年已经进行了修改，我国反垄断的相关原则和规则已在很大程度上得到了完善，同时，相关配套的反垄断法规、规章和指南也在陆续出台，今后主要是要做到严格执法、精准执法，强化反垄断执法的法治保障，为市场主体提供清晰明确的行为指引。反不正当竞争法虽然经过了两次修改，但仍然需要进一步修改完善，第三次修订工作正在推进。通过该法的进一步修订来完善反不正当竞争的基本制度规则，并通过相关配套规章及规范性文件的立改废释工作来增强该法的可操作性。

　　在不断完善多层次、全覆盖的公平竞争法律制度规则体系的基础上，需要着力构建持续性、梯次性监管与震慑性执法相结合的竞争监管模式，完善市场竞争状况监测、评估和失序风险预警机制，增强监管权威和效能。同时，着力提升反垄断和反不正当竞争监管执法在事前事中事后全链条监管中的有机结合度，进一步强化监管的整体合力。此外还要通过事前的公平竞争审查和事后的反行政性垄断执法的有效衔接，切实打破行业垄断和地方保护。

　　二是确立竞争中性制度，确保各类所有制经济特别是民营经济的公平竞争条件。竞争中性（中立）制度是确保经营者不因所有制而产生竞争优势的一系列制度工具，是公平竞争政策中的重要组成部分。虽然不同国家对竞争中立的含义有不同的界定，美国还基于贸易保护主义的动机将所有与政府有联系的市场商业活动都贴上违背“竞争中立”的标签，从而在国际经贸活动中将竞争中立原则扩大化、工具化，但是在国内经济活动中强调对各类市场主体一视同仁，既与市场经济的基本要求相一致，也是我国进一步深化改革的重要目标。确立竞争中性制度要求对各种所有制经济都要平等对待，其在本质上是实现“国企、民企、外企一视同仁”。目前，我国已将国有企业分为商业类和公益类，这为对商业类国有企业逐步实行竞争中性制度提供了必要的前提和基础。当然，实行竞争中性制度并不是限制甚至歧视国企的发展，而是强调各类所有制经济都有一个公平竞争的市场环境。对此，《决定》明确指出：“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。”同时指出，“坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策”，并特别提到要“制定民营经济促进法”。这将会为我国确立竞争中性制度提供更为明确、有力的政策和法律保障。

　　三是实施公平竞争审查制度，维护各类市场主体公平竞争的市场环境。公平竞争审查制度是公平竞争制度建设的重要内容和关键环节，也是强化竞争政策基础地位的重要机制和有力抓手。公平竞争审查制度要求起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当依法进行公平竞争审查。公平竞争审查制度已经被证明是约束政府权力不当行使、维护市场公平竞争的有力措施，为市场在资源配置中起决定性作用提供了必要的制度保障。虽然保证公平竞争和维护市场秩序要靠政府，但是政府的有形之手应当保障各类市场主体公平地受到法律保护，而不应介入到市场竞争环节中设置各种壁垒，妨碍公平竞争的实现。建设全国统一大市场就要破除经济活动中的地方保护、行业壁垒、违法给予优惠政策等有违市场公平竞争要求的现象，而这正是公平竞争审查制度的着力点。

　　2016年6月14日，国务院出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，这标志着我国公平竞争审查制度的落地。2021年6月，国家市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部会同有关部门公布了修订的《公平竞争审查制度实施细则》。2022年修改的反垄断法第五条第一款增加了“国家建立健全公平竞争审查制度”的原则性规定，从而为公平竞争审查提供了基本的法律依据，表明我国公平竞争审查制度正式“入法”。8年来，公平竞争审查工作在我国从上到下逐步开展起来，并且取得了初步的成效，特别是2019年9月顺利实现国家、省、市、县四级政府全覆盖，为从源头规范政府行为提供了有力的制度保障。作为对政府排除、限制竞争行为进行的预防性审查（事前防范），公平竞争审查制度与反垄断法中禁止滥用行政权力排除、限制竞争的行政性垄断规制制度（事后查处）共同构成对政府行政权力妨碍市场竞争的有效约束。因此，公平竞争审查制度也为有效控制行政性垄断带来了一个新的视角、方法和契机。

　　但是，仅有反垄断法中的原则规定和五部门的规章还难以有效落实公平竞争审查制度，因此急需有较高法律效力又有比较全面具体规则的国务院行政法规来加以保障。2024年6月国务院公布的《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）标志着我国公平竞争审查制度的进一步健全和完善。一方面，《条例》总则的规定为公平竞争审查制度的落实提供了充分的组织和经费等方面的重要保障；另一方面，《条例》对审查标准、审查机制和监督保障方面的基本规定为落实公平竞争审查制度提供了可操作的制度规则。总之，《条例》的出台和实施标志着我国公平竞争审查制度的进一步健全和完善，必将推动落实公平竞争审查制度。

　　四是大力实施竞争倡导，培育优质的竞争文化。竞争倡导是指竞争执法机构实施的除竞争执法以外的一切改善竞争环境的行为，这些行为主要通过协调与政府机关的关系以及增加社会公众对竞争益处的意识来实现。其政策目标是通过具体推进措施的实施，构建一个良好的竞争文化环境。对于我国这样一个缺乏竞争文化传统、反垄断法的制定和实施又比较晚的国家而言，宜将竞争倡导与竞争执法并重，共同推进。这是实施公平竞争制度的一个重要举措，有利于自觉拆除那些无形的市场藩篱，也有利于规范各类市场主体自身的行为。竞争倡导实现目标的手段是从多层面、多角度去影响政府行为、企业行为和民众意识，优化竞争环境。通过竞争倡导可以提高全社会的竞争法律意识，自觉营造和维护公平竞争的市场环境。

　　针对行政机关的竞争倡导，可通过竞争执法机构的竞争文化宣传来提升行政机关对竞争政策的认识，并明晰竞争政策与产业政策等其他经济政策的关系，同时可通过宣传既有案例明确公平竞争审查的标准，帮助行政机关明确竞争中性原则的要求。针对经营者和行业协会的竞争倡导，除通过竞争执法机构直接进行警示和法治宣传外，还可通过发布指引、典型案例与最佳实践等方式，提升经营者的竞争理念，并体现到日常经营活动的竞争合规中。针对社会公众的竞争倡导，要积极探索微信微博等新媒体宣传方式，创新使用视频等宣传媒介，提升竞争政策的覆盖面与宣讲效果，引导民众正面看待竞争执法，理解国家的竞争政策，并监督举报经营者和行政主体的竞争违法行为。

　　总之，公平竞争是统一大市场的内在要求和必要条件，加快构建全国统一大市场，需要进一步完善和有效落实反垄断、反不正当竞争和公平竞争审查等方面法律制度，以及优质竞争文化的加快培育。

　　（作者系上海交通大学特聘教授、竞争法律与政策研究中心主任，国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员，中国法学会经济法学研究会副会长）

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