出台《公平竞争审查条例》的时代背景、现实意义及未来展望

　　伟大的变革，需要伟大的变革制度。公平竞争审查制度就是当今变革时代的一项变革制度。公平竞争是市场经济的核心和灵魂，在我国社会主义市场经济发展和建立现代市场体系进程中，坚持公平竞争和实现竞争法治始终是其最基本特征和最重要要求。党的十八大以来，伴随着我国构建高水平社会主义市场经济体制，党中央制定了一系列公平竞争重大政策，完善公平竞争监管体制机制，深化公平竞争监管实践，推动我国公平竞争治理进入新阶段。作为国家维护市场公平竞争秩序的顶层设计——公平竞争审查制度，历时八年不断发展和完善。从2016年6月制度建立，到2022年6月《反垄断法》修改将其纳入法律，再到2024年6月《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）发布，标志着公平竞争审查制度的法治化和体系化又向前迈出坚实一步。

　　

　　

　　本世纪初，我国加强了对企业微观经济活动的行政干预，产业政策的作用得到强化。随着中国改革开放的不断深入与市场经济的发展成熟，站在全国统一大市场和国家整体、长远发展利益立场，政策局限性日趋显著，主要体现在政府与市场、中央与地方、地方与地方的三维关系中。

　　有效市场和有为政府需更好结合。党的十八届三中全会以来，党中央提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”“确立竞争政策的基础地位”。中国作为转型经济体，受传统计划经济思维的影响较大，我国产业政策存在政府路径依赖和长期偏好，在政府干预和产业政策占据主导地位的情况下，不可避免地会对市场竞争产生一定的负面影响。改革至今，政府与市场的紧张关系仍需进一步缓解，市场决定资源配置的阻力和市场公平竞争的障碍亟待破解。

　　中央与地方的产业政策目标分异。我国的政治经济体系中，中央与地方在产业政策实施上的目标分异和博弈动态，反映出一种复杂的治理格局。中央政府的政策制定着眼于宏观经济利益与社会福利的最大化，以及国家长期战略的实现，强调政策的整体性、前瞻性和综合性。相对而言，地方政府更侧重于区域利益的最大化，包括增强地方产业的竞争力和追求区域经济增长。一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。

　　地方之间的过度竞争容易导致失序。中国地方政府间的GDP竞赛被广泛认为是推动经济快速增长的关键因素之一。然而，从市场决定资源配置立场和国家长远整体发展视角来看，这种“竞赛”有时也是一把“双刃剑”，其不仅体现在地方政府间的经济角逐，也反映在为推进区域产业发展而制定的各类政策措施上。具体表现为：第一，为争夺资源和机会，地方政府可能制定相对激进的产业政策，引发区域间局部竞争；第二，地方政府通过实施地方保护政策，保护本地企业免受外部竞争的影响，以促进本地企业和产业的增长；第三，面对业绩考核和经济发展的双重压力，地方政府倾向于制定全面发展本地产业链的政策，以实现本地经济效益最大化。上述策略可能导致区域间产业发展缺乏协同，形成区域内产业互补但区域间联系薄弱的局面，与加快建设全国统一大市场的要求不符。

　　《条例》的公布实施正值国家发展战略从产业政策向竞争政策转型的关键时期，《条例》从把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局实际出发，遵循市场经济体制从低级阶段向高级阶段发展的规律，在《反垄断法》对公平竞争审查制度作出原则性规定的基础上，以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作出全面、系统、详细的规定，在规范政府干预行为、优化资源配置、降低制度性交易成本、调动经营者积极性和创造性方面发挥重要作用。《条例》以第三条“公平竞争审查工作坚持中国共产党的领导，贯彻党和国家路线方针政策和决策部署”为统领，围绕“国家加强公平竞争审查工作，保障各类经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争”这一核心目标，在宏观和微观层面展现出丰富的法治意涵。宏观方面，以助力构建统一开放、竞争有序的市场体系为基本要求，将牢牢把握保护和促进公平竞争的基础地位，积极推动有效市场和有为政府更好结合作为实现该要求的应然目标；微观方面，以着力通过做“减法”即减轻企业的竞争负担，和做“加法”即增加企业的竞争机会相结合的方式，持续打造市场化、法治化、国际化营商环境，鼓励企业在公平竞争的市场环境中不断创新，促进新质生产力的成长和壮大。

　　

　　

　　公平竞争审查制度向法治化体系化迈出关键一步。公平竞争审查制度志存高远，从产生那天起，就以深入推进经济体制改革、全面推进依法治国、实现创新驱动发展、释放市场主体活力为使命。2016年国务院印发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》作为一份规范性文件，刚性约束不足，实施效果有待提高。2019年的《优化营商环境条例》首次将公平竞争审查制度纳入行政法规之中，初步实现了公平竞争审查制度的法治化。2022年在首次修订《反垄断法》时实现制度入法，成为国家重要法律的一项重要规定，刚性约束大大增强，法治化又向前迈进了一大步。然而，《反垄断法》相对抽象概括，不能够完全包容制度的全部内容，还需要制定一部专门的行政法规将更多的制度内容囊括其中，《条例》的出台使得该项重要制度向着法治化、体系化又迈出了坚实的一步。

　　为又好又快建设全国统一大市场助力国内市场高效畅通和规模拓展提供更有力制度保障。《条例》通过建立统一的市场规则和公平竞争的制度环境，以四大标准保障市场的高效运行与公平竞争。市场准入与退出标准确保市场的开放性和流动性，规范市场秩序。商品要素自由流动标准保障生产要素在全国范围自由流动和高效配置，消除地方保护主义，促进市场一体化。影响生产经营成本标准通过规制地方政府的歧视性、特定性奖励补贴和税收优惠等政策，确保市场公平性和透明性。影响生产经营行为标准通过规范政府对市场主体经营行为的干预，维护市场秩序稳定和营商环境公平，增强市场竞争力。

　　此外，《条例》鼓励有条件的地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制。这一条款的设置具有深远意义。一方面，推动区域之间的协调合作，通过跨部门联动，增强政策执行的统一性和协调性，有助于消除区域壁垒。另一方面，跨区域和跨部门工作机制有利于促进形成更为综合和系统的公平竞争审查体系，提升审查工作的覆盖面和有效性。

　　《条例》及其所确立的审查标准体系，从源头上保障企业竞争机会公平、规则公平、手段公平，在法律实施中确保市场准入与退出的合理规范、资源要素的自由流动、生产经营成本的有效控制以及经营行为的规范化，从而实现不同所有制、不同规模、不同注册地的企业公平竞争。这不仅是对实质正义标准的再次重申和倡导，更是对社会主义市场经济和中国式现代化道路的深刻洞见与准确诠释，切实为建立健全既统一又公平的市场基础制度规则提供强大动力和坚实保障。

　　充分发挥制度效能，完善现代市场体系建设，推动有为政府与有效市场有机结合。作为深化经济体制改革的重要举措，《条例》的出台不仅为现代市场体系的构建提供了坚实的法律基础，更进一步奠定公平竞争审查制度作为经济法体系中“合宪性审查机制”的地位。《条例》通过扩展适用范围，将公平竞争审查的覆盖面从最初的规章及政策措施，扩大到包括所有层级的法律法规政策措施等。审查范围“全覆盖”打破层级限制，使得政府“有形之手”必须尊重市场公平竞争规律、将“有形之手”打造为“市场公平竞争友好之手”成为可能。

　　《条例》明确国务院和地方政府建立公平竞争审查协调机制的要求，确立中央与地方的联动机制，推动公平竞争审查工作的全国协调统一，从而确保政策执行的高效性与一致性，进而增强市场治理的整体性和系统性。《条例》新增对特定政策经起草部门初步审查后，再由市场监督管理部门进行二次审查，渐进赋予市场监督管理部门更高和独立审查的职能，通过多层次、多部门的审查机制，增强了审查工作的有效性和权威性，进一步规范行政权力不当干预市场竞争，维护市场的良性运行。

　　营造公平竞争市场环境，激发各类经营主体发展活力，优化市场化法治化国际化营商环境。《条例》在首条中明确提出“为了规范公平竞争审查工作，促进市场公平竞争，优化营商环境，建设全国统一大市场”的宏伟立法目标，凸显了其在优化营商环境中的关键作用。近年来，我国格外关注世界银行营商环境报告，主动对标国际先进标准，不断优化营商环境。国务院在颁布的《优化营商环境条例》中明确提出建立市场化、法治化、国际化营商环境，这是以市场主体为本位、加强市场主体平等保护、推动服务型政府建设的宣言，其中也将公平竞争审查作为优化营商环境的重要措施。

　　进一步来讲，市场化意味着坚持公平公正原则，坚决破除市场准入壁垒和不合理的体制机制障碍，依法保障各类市场主体在政府采购、招标投标、税收优惠等方面的公平待遇，实现市场准入畅通、开放有序、竞争充分、秩序规范。法治化意味着通过严格的公平竞争审查程序，确保各级政府依法行政，减少人为干预和政策的不确定性，增强法律的权威性和可预期性。《条例》将公平竞争审查纳入法治政府建设和优化营商环境的考核评价内容，进一步强化了法治在市场经济中的基础地位。国际化包括“引进来”和“走出去”两个层面。“引进来”是指高标准对接先进的国际竞争法规则，对标全球营商环境评价标准。“走出去”是指主动提炼和总结具有我国特色的成熟竞争法规则和制度，推进我国公平竞争审查制度的国家版本，由国内走向国际。这对于一些国家肆意以国家安全和产业政策为名干涉市场主体的公平竞争和交往秩序而言，具有重要意义。

　　助力培育和发展新质生产力，促进发展质量变革、效率变革、动力变革。新质生产力，作为以科技创新、绿色发展和高效治理为核心的新型生产力，代表了未来经济发展的方向。《条例》的出台，反映了中国在新时代背景下通过制度创新引领全球经济发展的雄心和能力，也展示了其对新质生产力的深刻理解和战略部署，从法治层面深刻影响了新质生产力的培育和发展。习近平总书记指出：“新质生产力的显著特点是创新，既包括技术和业态模式层面的创新，也包括管理和制度层面的创新。”作为进一步深化公平竞争审查工作的制度创新成果，《条例》不仅是发展新质生产力的重要体现，同时承载着鼓励创新、加快形成新质生产力的时代使命。

　　企业是创新的主体，公平竞争是创新最重要的动力。《条例》通过营造一个保护和激励创新的法治环境，消除影响公平竞争、妨碍创新的各种制度束缚，为大众创业、万众创新提供公平竞争的市场环境。新质生产力不仅依赖于市场主体的创新能力，还需要高效的政府治理体系作为支撑。《条例》通过明确政府在市场监管中的角色和职责，要求政府主动破除那些束缚市场公平竞争的“陈规旧矩”，通过准确把握对市场干预的“度”，让市场竞争来检验新质生产力发展的质量。

　　值得一提的是，《条例》新增“为促进科学技术进步、增强国家自主创新能力”的例外规定，充分考虑到科技创新在我国基本国情和发展阶段的特殊性以及竞争机制在少数特定领域的局限性，当科技创新政策对社会带来的利益远大于其可能对市场竞争产生的不利影响时，这项新增内容有助于将实现科技创新目标对市场竞争的影响控制在最小范围内。与此同时，《条例》需要对生态保护政策进行充分尊重与谦让，落实例外规定中的绿色豁免制度，确保国家公权力主体能够在法律框架下为保障绿色发展而实施适度与合理的国家限制竞争行为，从而培育新质生产力，促进经济社会发展全面绿色转型。

　　

　　

　　制定规章指南，健全制度的法治化体系化。公平竞争审查制度的法治化、体系化不会止于作为行政法规的《条例》，还需要通过陆续制定公平竞争审查的重大事项会审、复审、第三方审查、抽查、督查、举报、约谈、合规、激励等规章、指南，多维度完善法治体系，逐步健全公平竞争审查制度法律体系，切实增强该项制度的可操作性，保障审查工作能够在法治框架内全面落实。法治化、体系化的公平竞争审查制度在政府与市场之间架起牢固可靠的公平竞争桥梁，使两者能够在维护市场公平竞争和促进经济高质量发展中形成合力。

　　细化审查标准，提升制度的精确性与可操作性。《条例》坚持问题导向，进一步优化四大标准，建立了涵盖经营主体生命周期、经营全链条的审查标准体系。不过，《条例》中的标准整体基本沿用《公平竞争审查制度实施细则》中的二级标准，存在以下问题：其一，审查标准需进一步明确。“特定经营者”“不合理”“歧视性”等表述乃审查标准中的重要违法要件，不同审查主体对同一用词或有不同理解，易致分歧。其二，兜底条款适用困难。《条例》中四大标准都设置对应的兜底条款，将未穷尽列举的情形涵摄于“其他”的规定中，但应涵盖在兜底条款内的行为界定并不清晰，缺少判断依据。其三，竞争评估操作性不足。现行标准以“不得”设置禁止性条款。但所禁止的行为后果如何，是否毫无例外都具有反竞争效果，尚无法一概而论，虽然标准试图通过设置例外规定来解决此问题，但由于缺乏竞争评估的基础，往往导致基层审查人员出现不敢适用或不会适用。

　　因此，面对公平竞争审查实践中，政策措施数量庞大、基层人员审查人力和能力不足、工作时效性要求高的现实，公平竞争审查制度立法应继续细化《公平竞争审查制度实施细则》中的三级标准，使其更加具备可适用性。首先，列举式标准是公平竞争审查制度有效落实并服务于基层实践的基础，通过归纳实践审查重点，以细化、整合、新增、删除列举式条款的方式健全现有标准。其次，标准应同时兼具实践类型化的列举式标准与实质抽象化的一般性标准，在搭建好审查标准的整体框架体系之后，通过对审查标准中的审查对象和行为、竞争影响和判断标准进行要件式解构，增强公平竞争审查标准的自主性、整体性和体系性。最后，强调例外规定中重要概念的精确性以及标准的可量化性与可验证性。在概念定义与目标厘定方面进一步作出细致界定，在标准设定方面采用更具精细化和客观化的评估指标，突出例外规定设计的可操作性。

　　补强监督保障体系，完善制度与提升效能。我国现阶段采取了“自我审查为主、有关机关指导备案、社会监督补充”的多元复合审查模式。虽然《条例》要求特定政策文件需由市场监管部门进行第二次审查即复审，但考虑其在地方政府面前话语权有限，加之执法资源和执法赋能不足，尚需维系当前的公平竞争审查模式。

　　在自我审查模式主导下应避免出现“主观上不愿审”和“客观审查质量差”的情形。在内部监督保障中，首先，应进一步将制度实施成效纳入官员政绩考核的评价指标内，构建起精细化、可量化的评价指标体系，从而充分调动审查人员维护市场公平竞争秩序的积极性。其次，必须进一步提高上级机关、市场监管部门对地方政策制定机关的约束力，结合已有的行政责任，继续规定和压实民事责任甚至刑事责任，视情节严重程度对制定政策者的失职行为给予相称的惩处并公开。最后，以《条例》出台为契机，鼓励地方政府整合或组建专业的审查队伍，为地方匹配充足的人力保障。

　　在外部监督保障中，第一，要明确信息公开的方式和期限，重视审查结果与过程的全面公开。第二，要明确征求意见的具体程序和形式，充分利用网络平台和新媒体对拟定政策进行说明，再通过书面意见收集、座谈会、听证会、网络直播等形式广泛听取利害关系人和社会公众意见。第三，要明确投诉举报所需的事实、证据等基本信息要件，同时建立更完善的举报反馈机制，明确反馈的内容、流程、时限，督促举报信息接收部门尽快调查、处理、公开回应举报内容。第四，鼓励利用第三方评估机制，第三方评估机构不仅具备补充性、修正性和再审查性，还能有效弥补自我审查能力人力的不足，通过问卷调查、指标评估和数据分析等方法，对政策进行客观、独立、公开的定性和定量分析，与政策制定机关的自我审查相辅相成。

　　创新审查机制，前瞻探索与深化应用。为深化智慧监管理念下的审查机制创新，市场监管部门要重视数据采集和分析系统的构建，通过数据驱动的监管模式，及时发现潜在违反公平竞争的线索和趋势。然后通过建立风险预警模型和监测指标体系，识别可能存在的市场异常情况，并采取相应的预防措施，降低市场风险的发生概率。另外，要推动市场监管部门与其他相关部门建立信息共享和合作机制，充分利用各方的数据资源，从而更全面、准确地了解企业经营状况和政策实施情况，切实提高政策制定机关审查的质量和效率。

　　与此同时，为响应《条例》探索建立跨区域、跨部门的审查工作机制要求，要在地区自建平台的基础上探索创建一个有助于协调、互动的全国公平竞争审查交流平台，在该平台上建立审查工作经验分享、重要信息披露等机制，同时增加公众投诉、举报以及听证等参与途径，拓宽公众参与政府决策的渠道。这将有助于地方公平竞争审查制度的统一实施，并能协调各地的经济政策，增强地区经济发展的互补性。

　　〔孙晋系武汉大学法学院教授，中国商业法研究会副会长；胡旨钰系武汉大学法学院博士研究生。本文是国家社科基金重大项目“适应新时代市场监管需要的权力配置研究”(20&ZD194)的部分成果。〕

　　● 责任编辑：虞文梁