做首席 立新功 践初心

　　党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国法学会深入学习贯彻习近平法治思想和总体国家安全观，坚持和发展新时代“枫桥经验”，在服务更高水平的平安中国、法治中国建设过程中积极探索、大胆实践，创造性地开展首席法律咨询专家工作。自2019年试行以来，首席法律咨询专家制度在实践中焕发出强大的生命力，首席法律咨询专家已逐渐成为基层治理的重要力量，首席法律咨询专家工作已经成为法学会充分发挥全面依法治国“智囊团”“思想库”“人才库”作用，服务党和国家工作大局的重要法治实践平台。

　　程雪阳是苏州大学王健法学院副院长、教授、博士生导师，江苏省苏州市首席法律咨询专家，中国法学会“学习强国”学习平台法治宣传专家团成员，曾先后入选教育部“青年长江学者”、中央宣传部“宣传思想文化青年英才”。本期我们邀请程雪阳教授谈一谈他对于首席法律咨询专家工作的理解认识，以及在实践中的切身体会。

　　《民主与法制》周刊：如何认识首席法律咨询专家工作的重要意义？

　　程雪阳：首席法律咨询专家工作是中国法学会服务基层法治实践的精品名牌，是法学会发挥自身优势，为广大法学法律工作者搭建的参与党委政府重大决策论证、重大风险防控、重大矛盾纠纷调处、重大信访积案化解等法治实践的平台，是法学会坚持和发展新时代“枫桥经验”，助力提升社会治理法治化水平的一项重要制度和实践创新。

　　随着改革开放的深入和社会结构的持续变动，各种社会群体利益诉求呈现不断复杂化和多元化的趋势。同时，人们对精神文化、生态环境、营商环境等方面的要求也不断提高，因此，一些社会问题往往呈现出多种诉求叠加和多种矛盾交织的特点。首席法律咨询专家通常具有丰富的法律实践经验和深厚的学术背景，通过与各领域的法律专家共同会诊，对复杂疑难问题精准把脉，既能够确保各项重大决策和活动在法律框架内运行，也能够针对复杂法律问题提供专业性的、精准性的法律解决方案，从而提高社会治理的效率和效果，促进社会的和谐稳定。

　　《民主与法制》周刊：作为首席法律咨询专家，您在参与“四个重大”相关工作中有哪些体会？ 

　　程雪阳：首先，应客观理性地看待法治建设过程中出现的问题。法律的公平正义不是抽象的，而是现实的、具体的、渐进的。我们既不能期待通过某种毕其功于一役的方式来实现法治，也不可能超越国情以及现实条件的约束，按照完全理想化的方式来处理现实中的社会矛盾和法律纠纷。为此，首席法律咨询专家应当深入实践去真正了解社会的复杂性，从而以法律为基础，提出社会普遍接受的“公平正义”标准。

　　比如，在我长期跟踪研究的集体土地和房屋征收补偿领域，社会矛盾十分复杂。一方面，有一些历史上建造的房屋虽然没有合法的建设手续，甚至也不符合现有的城乡规划，但是在征收补偿的时候，就不宜一律认定为违法建筑不予补偿。另一方面，当国家和地方已经实施了乡村规划许可证之后，依然有人私搭乱建，那也不能一味地姑息纵容，否则就会危害法律的权威性和公信力，动摇公众对法治的信心。

　　其次，首席法律咨询专家应结合自身的优势参与“四个重大”工作。由于现代社会的复杂性，法律体系日益复杂和庞大，想要依法处理特定领域所面临的社会问题，需要理论和实践经验长时间的积累。在此过程中，由于特定法律问题的解决，比如重大矛盾纠纷调处、重大信访积案化解更依赖于丰富的实务经验，应当聘请实务型法律专家来开展工作。还有一些如重大决策论证、重大风险防控等法律问题的解决，依赖于更为宽广的法律视野和对法律底层逻辑的深入思考。那么，理论型法律专家更善于此类工作。

　　作为一名主要是在法学院从事理论研究工作的首席法律咨询专家，我一直秉持着“做社会主义法治事业的建设者而不是旁观者”的理念，来开展学术研究、人才培养和社会服务工作，并努力通过自身的研究为这些社会问题的依法解决提供合理的法律解决方案。

　　比如，2022年以来，我陆续接到一些基层农业农村局、自然资源和规划局和法院的咨询，关于《土地管理法》第77条和第78条的适用问题。之所以会出现这个问题，主要是因为这两个条文分别为自然资源和规划局和农业农村局设定了对违法占地建房的监管责任，但这两个条文在监管责任的划分上却并不清晰。我就带领学生开展实地调研、案例分析，最终研究出了“自然资源主管部门和农业农村主管部门按照国土空间用途管制秩序和宅基地分配流转秩序，分别履行监管职责”的法律适用方案，通过江苏省法学会提交给江苏省人大、自然资源部、农业农村部等作为工作参考，并得到了他们的高度肯定。

　　最后，应带领团队通过扎实调研提出法律完善建议。高校法学教师参与首席法律咨询专家工作有一个特殊优势，即可以带领研究生和本科生参与调研辅助工作。学生具有开展研究工作所需要的好奇心、时间、精力和热情，同时又不会受到家庭以及其他工作的羁绊，而且他们本身也需要通过对具体问题的研究来掌握理解和运用法律的能力。如果高校法学教师能够制定合理的工作方案，带领学生一起开展研究，那对于有效推进首席法律咨询专家工作将更有助益。

　　比如，随着高层建筑的不断增多，如何防范和化解民用高层建筑的消防安全风险就成了当前基层社会治理中的一个突出问题。2023年下半年，在苏州市法学会的指导下，我带领4名研究生先后到苏州市姑苏区、吴中区、昆山市等地，就如何防范居民携带电动车和电瓶上楼充电问题开展了调研，并与有关监管部门、物业企业、居委会工作人员实地走访座谈。调研发现，当前民用高层建筑消防监管领域普遍存在“法定监管机构无力进行有效监管”“物业服务企业、居（村）委会无权进行有效监管”“个人违规充电没有被有效追究法律责任”等问题。针对这些问题，我们团队研究认为，防范和化解民用高层建筑领域的消防安全风险，并不需要制定或修改法律，而是应当依法采用必要的技术监控手段并在各责任主体之间建立合理的工作衔接机制。

　　正是因为我们在这个领域开展了较为扎实的前期社会调查和法律分析，2024年2月，南京发生电瓶车充电火灾后，我们很快就完成了一份成果报告报送给江苏省法学会，得到了高度认可。

　　《民主与法制》周刊：参与首席法律咨询专家工作，您有哪些收获？对于提升研究水平又有哪些助益？

　　程雪阳：高校教师的主要任务是开展教学和科研工作，对社会运行的总体情况往往掌握不够全面或及时。通过参与首席法律咨询专家工作，为学者了解社会提供了平台和渠道，能够更加及时准确全面地掌握社会法治运行情况。

　　目前，我国社会发展和法治进步日新月异，实践往往走在理论的前面。通过参与首席法律咨询专家工作，可以帮助学者们检验现有的理论究竟是否可以解决实际问题。在此过程中，学者们也可以通过这种理论与实践的互动，进一步优化、丰富和发展现有的理论，从而构建出具有中国特色但又具有普适性的法学话语体系、理论体系和学科体系。事实上，我国现有的很多法学概念、理论和知识，都是从西方进口的。有一些概念和理论是现代社会共同需要的，有些概念和理论是西方社会所需要的，也是基于西方特殊的现代化经验所形成的，还有些概念或理论已经不能适应现代社会的要求。法学学者应当更多地参与实践，来反思或更新法学概念和法学理论。

　　比如，西方的主流经济学和法学理论认为，社会主义公有制与市场经济不能兼容。中国改革开放四十余年来并不是按照这种理论来运行的，却取得了举世瞩目的成就。如何来认识和把握这种社会现象呢？这就对我们的话语体系和理论体系提出了挑战。

　　在参与首席法律咨询专家工作的过程中，我发现，国内外的金融机构之所以敢于接受地方政府、土地开发商、普通工商业企业以及购房者，以国有建设用地使用权及其地上附着物为抵押的贷款申请，根本原因在于宪法和法律建立并保护土地使用权所蕴含的经济信用。由此，我发现那种认为“唯有实行土地私有制才能建立市场经济”的理论，属于意识形态的傲慢和偏见，不应得到支持。

　　在认识到这一点后，在马克思主义法学理论的指导下，我提出了“只要认真对待财产权的层次性，建立长期、稳定且可靠的土地使用权制度，市场经济可以与公有制有机融合”这一论断，并基于这一论断将改革开放四十余年来我国土地制度改革的基本经验总结为“在坚持社会主义公有制的基础上，通过所有权与使用权的产权分离，重建了土地财产权制度”。我想这一研究成果不仅为如何科学评价我国现行土地制度提供了富有解释力的理论主张，对于构建中国自主法学话语体系也具有积极意义。

　　《民主与法制》周刊：您在参与首席法律咨询专家工作过程中，取得了哪些成果？

　　程雪阳：因为这十多年来，我研究的领域主要集中在土地与自然资源法治建设方面，所以围绕这些方面开展研究以及承担首席法律咨询专家工作。

　　中国法学会2022年3月通知我，希望我梳理和总结一下当前农村宅基地改革试点过程中遇到的问题。接到这一研究任务后，我在江苏省法学会和苏州市法学会的指导和帮助下，与作为新一轮宅基地改革试点单位的常州武进、苏州昆山、淮安盱眙等相关单位进行了联系，完成了《当前农村宅基地制度改革现状、存在问题及对策建议》的成果得到有关部门肯定。

　　2021年5月，针对我国现行的《婚姻登记条例》与《母婴保健法》存在的规范冲突，我曾带领团队成员撰写了《关于对婚姻登记条例进行备案审查的意见》。全国人大常委会法工委十分重视该意见，并在《关于2021年备案审查工作情况的报告》中表示，将“与国务院有关部门沟通，推动根据民法典精神适时统筹修改完善有关法律法规制度”。不过，究竟如何根据民法典精神适时统筹修改完善有关法律法规制度并不明确。2022年下半年，在苏州市法学会的帮助和协调下，我带领3名学生到苏州市卫健委、苏州市姑苏区民卫局、苏州市工业园区法院等多家单位开展实地走访和座谈，就实践中婚检与婚姻登记的关系，疾病婚在司法实践中的审判情况等问题开展了调查和分析，并与有关媒体合作开展了大规模的社会问卷调查。

　　最终，我们团队形成了《民法典第1053条实施状况评估报告——基于2021-2022年撤销婚姻司法判例的分析》《我国民众对婚前医学检查制度态度和看法的分析报告——基于13348份调查问卷的数据分析》等两份司法案例分析报告和问卷分析报告。其中，司法案例分析报告得到了多家主流媒体转载，并带动“是否应当强制婚检制度”话题冲上微博热搜，话题阅读量超1.2亿，对于增强公民对婚检制度的了解，推动婚检制度以及婚姻登记制度的发展与完善，起到了积极作用。国家卫健委妇幼保健司在关注到相关研究成果之后，还专门派员与我们研究团队取得联系，邀请我们进行专题汇报。

　　总体来看，过去两年，我和团队成员能够取得这些成果，既与我受聘首席法律咨询专家工作后，可以获得更多了解社会法治运行情况的机会和渠道有关，也与苏州市法学会和江苏省法学会提供的各类调研机会密不可分。从这个角度来看，首席法律咨询专家工作对于个人研究“把论文写在祖国大地上”大有裨益，对教学培养和造就高素质法治人才也是效果显著。

　　● 责任编辑：陈致群