坚持运用法治手段筑牢国家西部生态安全屏障

　　2024年4月23日，习近平总书记在重庆主持召开新时代推动西部大开发座谈会并发表重要讲话指出，“要坚持以高水平保护支撑高质量发展，筑牢国家生态安全屏障。”西部地区在全国改革发展稳定大局中举足轻重，在国家生态安全格局中具有重要战略地位。法治以其强制性、权威性、稳定性等特性，在我国生态环境保护实践中发挥了至关重要、不可替代的作用。习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话中指出：“要始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，保持常态化外部压力，同时要激发起全社会共同呵护生态环境的内生动力”。因此，结合西部地区实际，坚持生态优先绿色发展理念，完善生态环境保护制度，加强生态环境法律实施力度，大力弘扬生态法治文化，为国家西部生态安全屏障构建完备的法治保障体系意义重大。

　　

　　

　　生态优先绿色发展理念是指为了实现人类社会的可持续发展,对生态的保护要优先于对生态的开发，经济建设要与环境保护同步，人与自然要和谐共生的思想观念。

　　“生态优先，绿色发展”是新时代对环境保护、经济社会发展的新要求，是加快推进生态文明建设，转变经济发展方式，建成以人为本、促进天人合一和谐社会的必然选择。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要坚持生态保护优先，指出“坚持共抓大保护、不搞大开发，坚持生态优先、绿色发展”“推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”。这些深刻论述创造性地将“保护”与“发展”协调起来，明确指出了当“发展”与“保护”发生矛盾时，应坚持“生态优先”原则，优先保护长远的生态效益。我国《环境保护法》和《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等法律和文件也把保护优先作为生态环境保护利用的首要原则。

　　坚持保护优先原则是生态环境开发与利用关系的内生逻辑。在人与生态环境的关系中，人是主体，生态环境是客体。作为客体的生态环境是人类生存和发展的基础，为人类活动提供土地、水体、生物、矿产和气候等资源形态。人类可以对生态资源进行利用，但是人类的这一行为是有底线条件的，即在生态环境的承载力之上的利用。而只有确定保护优先的原则，落实相关行动措施，才能克服在相当长时间以来，人们认为自然界仅仅是人类掘取的对象、是人类天然的贡献者的错误认识，从而从思想认识上提醒不能重走“先污染、后治理”“先破坏、后修复”“先开发、后保护”的老路，认识到自然资源只有与人类协调发展，同步生存，方能确保人类的长远发展。

　　保护优先原则是当下生态环境现状所决定的。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出，从总体情况来看，我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大制约瓶颈。西部地区是我国重要的生态安全屏障，尤要坚持保护优先原则，只有通过相关制度安排，把保护放在优先位置，并有效组织实施，才能实现西部生态环境的根本逆转。

　　绿色发展是高质量发展的底色，关系我国发展全局的科学发展。习近平总书记指出：“生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼，而是要坚持在发展中保护、在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调，不断提高资源利用水平，加快构建绿色生产体系，大力增强全社会节约意识、环保意识、生态意识”。西部地区生态资源丰富，具有绿色发展的物质基础，现在关键是要坚定不移落实习近平总书记要求的以人与自然和谐为发展目标，鼓励和支持发展绿色技术和产业，推广清洁能源、节能环保等绿色技术和产品，推动传统产业向绿色、低碳、循环方向转型的指示精神。这方面，西部十二个省、自治区和直辖市有许多成功的例子，重庆广阳岛生态修复绿色发展项目成功入选联合国“生态恢复十年”优秀案例。因此，对西部地区而言，加大生态环境保护力度既是使命所系，更是高质量发展的优势所在。

　　节约资源是保护优先的有效形式。习近平总书记指出：“节约资源是保护生态环境的根本之策。”因此，必须打造节约型经济发展模式。这一发展模式追求以最低的代价达到最佳资源利用效果和环境保护效果双赢局面。西部地区虽然土地宽阔、森林茂密、草原广布、矿藏丰富，但是在相当长一段时间里，由于过度放牧、盲目开采、超速扩建等粗放型发展方式，生态资源受到了较大的破坏。因此，从根本上转变经济发展方式，摒弃自然资源仅仅是人类开发利用对象的错误思想认识，积极改革资源利用方式，全面优化过程管理，显著降低土地、森林、草原、淡水、矿藏等资源和能源消耗强度，大力发展循环经济，提升资源再利用率，是践行生态优先绿色发展原则的必然要求。

　　

　　

　　保护生态，立法先行。通过制定、修改生态环境保护法律规范等活动，构建体例完整、逻辑严密的制度体系，夯实新时代西部地区生态环境保护的“四梁八柱”，是筑牢国家西部生态安全屏障的制度基础。习近平总书记在新时代推动西部大开发座谈会上指出，要“优化国土空间开发保护格局，加强生态环境分区管控，加快推进重要生态系统保护和修复重大工程”，就筑牢国家西部生态安全屏障的制度建设指明了方向。其中，以下两方面的制度完善势在必行。

　　构建国土空间开发保护制度。这是筑牢国家西部生态安全屏障的基础性制度，其对从源头上有效防止在西部大开发中自然资源利用方面走弯路具有重大意义。首先，要及时制定我国国土空间开发基本法。习近平总书记指出：“要研究制定国土空间开发保护的总体性法律”。制定规范国土空间规划、主体功能区开发、土地合理利用、建设用地管制、空间环境保护、区域协调发展和自然资源监管等行为的法律迫在眉睫。其次，要加快推进促进西部区域协调发展的专门立法。在国土空间开发与保护问题上，西部地区面临的资源禀赋和环境条件等要素与其他区域有着较大差异，要实现西部生产空间、生活空间、生态空间功能科学布局，生态效益、经济效益和社会效益有机统一，就要根据西部地区的优势和劣势，相应制定既要确保各地区按照其主体功能定位进行发展，也要确保西部人民享受与东部人民大致均衡的基本公共服务水平的配套规范。

　　构建多元化生态补偿制度。多年来，西部地区始终把生态环境保护放在突出重要位置，不断扩大绿色版图。据悉，西部大开发战略实施以来，累计实施退耕还林还草超过3.2亿亩。此外，自然保护区工矿企业关停退出不胜枚举。应该说，西部地区在筑牢国家生态安全屏障中作出了重大贡献。在西部地区全力扛起筑牢国家生态安全屏障使命担当的同时，国家应在制度层面上设计科学有效的补偿制度，明确补偿对象和范围，确定合理补偿标准，完善补偿方式和健全补偿监管机制。运行多元的参与机制，鼓励全社会参与生态补偿活动。建立违反生态补偿制度行为的法律责任制度，形成有效的法律约束。

　　此外，应鼓励、支持和指导有立法权的地方立足生态优势，制定涉及生态文明建设和环境资源保护的地方性法规，与上位法一道，共同构建守护生态文明的规范体系。

　　

　　

　　徒法不足以自行。在健全西部地区生态环境保护制度的前提下，必须加强实施力度，发挥法律制度应然作用。总的来说，就是要严苛化生态执法、专业化生态司法以及常态化生态监督。

　　严苛化生态执法。在西部大开发过程中，环境问题不断暴露，生态警钟不断敲响。如水土流失严重、荒漠化速度加快，以及环境污染程度加剧等。生态环境保护中存在的突出问题，大多与制度不健全、体制不顺畅、执行不到位、法治不严密和惩处不得力有关。党的十八大以来，用最严格制度保护生态环境已成共识。因此，在环境保护和治理过程中，采取更为严厉的执法措施，确保生态环境保护法律法规的有效执行极为重要。严苛化执法方式旨在通过加大执法力度和惩罚力度，对环境违法行为形成强大的震慑效应，进而推动相关企业和个人严格遵守生态环境保护法律法规，共同维护良好的生态环境。

　　严苛化生态执法需要贯彻“四个加强”：一是要加强执法规范化。严苛的前提是规范，生态执法机关必须严格遵循生态环境保护相关法律法规，确保执法行为的合法性。同时，执法过程必须公正无私，对所有违法者一视同仁，建立健全执法信息公开和举报制度，提高执法透明度。二是要加强执法力度。加大对生态违法行为的查处力度，对发现的违法行为要迅速、果断地进行处理，同时，可依法扩大执法范围，确保执法活动覆盖到所有生态环境领域。三是要加强处罚力度。对生态违法行为的处罚要严厉，确保违法成本高于违法收益，形成有效的威慑力，不仅要对违法企业进行经济处罚，还要追究相关责任人的法律责任。四是要加强执法现代化。执法机关要采用多种执法手段，更全面地发现和查处生态违法行为，充分利用现代科技手段，以提高执法效率和准确性。

　　专业化生态司法。专业化生态司法是一种以维护和保护生态环境为核心目标的司法活动和司法体系，它强调通过司法手段来解决环境污染、自然资源破坏等生态问题，实现生态司法效果。我国西部地区生态资源丰富，生态风险突出，应积极推动专业化生态司法活动，提升生态资源保护成效，可以做以下探索：一是司法机构专门化。即建立高效、流畅处理生态环境案件的环境法院或环境法庭。二是审判主体专业化。要求生态环境案件审判机构的审判人员，必须具有环境法律知识以及相关技术背景。三是生态司法保护信息化。这要求利用现代信息技术手段，加强对环境数据的收集和管理，建立环境信息数据库，为生态司法保护提供数据支持，提高生态司法工作效率和质量。

　　常态化生态监督。强化生态保护全程监督，建立生态监督长效机制，形成常态化生态监督体系，是筑牢国家西部生态安全屏障的根本保证。常态化生态监督是一种持续、稳定、规范的生态监督机制和活动，通过这一监督机制定期检查、评估和反馈，对生态环境执法工作进行全方位、多层次的监管，以确保健康生态环境长期安全和稳定。由于西部地区生态监督工作面临的地理环境、观念认识和专业水平等条件的约束，更有可能影响监督的一贯性，特别有必要建立常态化生态监督体系。常态化生态监督体系的建立要紧抓四个关键环节：一是加强专业化监督队伍建设。增加监督机构和人员，提升监督人员专业化程度，强化监督人员素能培训，同时吸纳公众参与、舆论监督等社会监督方式，形成多元化的监督格局，整体提升监督力量。二是加强规范化监督行为。依法依规明确监督的职责、权限和程序，确保监督工作的规范化和制度化。三是加强现代化监督水平。积极探索传统+新技术监督方式，如除现场检查外，可采用遥感监测、数据分析等现代技术加持传统监督方式，提升监督效果。四是加强日常化监督协调。建议建立生态监督联席会议制度及日常联系机制，增强生态环境部门、自然资源部门、林业和草原部门等主要监督主体监督职能的集聚力。

　　

　　

　　广阔富饶的西部地区是我国生态资源的宝库，江河发源地众多，森林、草原、湿地和湖泊密集。由于历史上西部地区经济文化相对落后，“靠山吃山”“靠水吃水”落后的自然观根深蒂固；“战天斗地”“人定胜天”野蛮的发展观依然存在。至今西部部分地方推山造田、毁林开荒、乱挖滥采等有损生态环境的现象还时有发生。文化最能沁人心扉。筑牢国家西部生态安全屏障，必须培育和弘扬生态法治理念，需要呼唤和组织公众广泛参与生态保护行动，让民众发自内心期待实现人与自然和谐共生。

　　进行体系化生态普法。将生态环境保护的法律法规和政策文件进行系统、深入的宣传和教育。在内容上，全面介绍国家生态环境保护的法律法规、政策制度，特别是资源法、能源法、环境保护法、水污染防治法，以及相关的国际公约和条约。在路径上，政府可通过制定普法计划、组织普法活动、优化普法方式，推动生态普法工作的深入开展；学校可将生态普法教育纳入课程体系，通过课堂教学、实践活动等方式，培养学生的环保意识和法治意识；企业可通过内部培训、文化建设等方式，提高员工的环保意识和责任感；社会组织可以发挥自身优势，开展丰富多彩的生态法治文娱活动，推动环保理念深入人心。

　　开展典型案例宣传。通过宣传生态环境违法典型案例，警示公众不要触碰法律红线，展示生态执法的决心、力度和成效，增强公众对生态法治的信心、信任和支持。秦岭陕西段的生态整治就是一个典型的案例。习近平总书记强调，秦岭和合南北、泽被天下，是我国的中央水塔，是中华民族的祖脉和中华文化的重要象征。保护好秦岭生态环境，对确保中华民族长盛不衰、实现“两个一百年”奋斗目标、实现可持续发展具有十分重大而深远的意义。秦岭陕西段曾一度遭到侵扰，特别是违规违法修建别墅案件轰动全国。陕西省在依法整治过程中，通过统筹推进山水林田湖草沙一体化保护，健全秦岭常态化长效化保护体制机制，依托好山好水发展特色产业、打造民宿集群，如今的秦岭陕西段生态状况被评价为“优良”等级的面积不仅已超过99%，而且绿色低碳转型之路越走越宽。这样的典型案例，有力地表明了西部地区良好的生态环境不仅是生产和生活的物质基础，也蕴含着对西部经济社会发展具有无穷的经济价值。

　　倡导绿色生活方式。向民众宣传生态环境科学知识，向企业推广环保技术和环保标准，引导他们树立生态文明观念，积极参与环保行动，开展绿色、低碳和循环的生产和生活方式。

　　〔作者系广西师范大学图书馆馆长、法学院教授。本文系国家社科基金重点项目“国家生物安全法治体系构建研究”（项目编号：20AFX022）的阶段性成果。〕

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