拓展深化城乡历史文化保护传承领域的检察公益诉讼

　　习近平总书记给北京市延庆区八达岭镇石峡村的乡亲们回信，在社会各界引发热烈反响。国际博物馆日、中国旅游日、文化和自然遗产日、端午节……越来越多的文化盛宴，让“以文化人”习以为常。沿着习近平总书记的足迹品味美丽中国、探寻中华文脉，渐成生活时尚。“文旅热”中，历史文化名城、名镇、名村、街区和传统村落及其承载的生态价值、风土人情，持续接受着“普查”“认证”“考核”。游客、东道主各种体验感受，通过网络平台实时共享、传播，吸引社会公众广泛参与、表达，为检察机关保护与公民文化权利密切相关的国家利益和社会公共利益，提供了不少问题线索和解决办法。

　　以习近平生态文明思想、习近平法治思想、习近平文化思想为指导，围绕贯彻落实文化强国建设重大决策部署，保障城乡历史文化保护传承相关法律的统一正确实施，是公益诉讼检察官的必修课和基本功。三个转变，正在与时俱进。

　　

　　

　　2019年10月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”的改革部署后，最高人民检察院会同最高人民法院等责任部门将文物和文化遗产保护作为公益诉讼“等”外领域，积极稳妥开展探索实践。2019年10月至2024年第一季度，全国检察机关共立案办理文物和文化遗产保护领域公益诉讼案件17633件。

　　依据《中华人民共和国环境保护法》第二条之规定，人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素，属于该法调整的“环境”范畴。检察机关据此依托生态环境和资源保护领域，探索开展涉及城乡历史文化保护传承的行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼，得到审判机关、行政机关的认同、配合、支持。

　　最高人民检察院2020年12月发布10起文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例显示，检察机关通过行政公益诉讼督促协同相关行政机关，在重点保护长城、莫高窟、安平桥等世界遗产的同时，积极保护八路军杨家庄兵工厂旧址、中共浙江省工作委员会旧址、江西客家围屋、上海优秀历史建筑德邻公寓、湖北恩施崔家坝镇鸦鹊水村滚龙坝组传统村落等其他物质文化遗产。

　　被最高人民法院评为“2021年度人民法院环境资源审判典型案例”的江西省金溪县检察院诉徐某文、方某平人文遗迹保护刑事附带民事公益诉讼案，表达了“在农耕文明传承中形成的传统村落是重要历史文化遗产，属于人文遗迹，其依附的历史环境要素（如塔桥亭阁、碑幢刻石等）属于不可再生资源”的司法判断；基于被盗石匾及被破坏的门楼依原貌修复后其人文生态价值相较原物必有贬损，原生态传统村落风貌的完整性和历史文化传承功能已不可逆地遭到破坏的事实，创设了责令被告人承担人文生态资源损失的司法规则。

　　实践证明，借道环境保护可以基本解决不可移动文物等物质文化遗产保护，以及部分非物质文化遗产中“与传统文化表现形式相关的实物和场所”保护的法律适用问题，但环境保护侧重自然因素的修复，区别于文物和文化遗产保护强调人文价值的传承，制约了对后者的高水平保护。况且，大量可移动文物和非物质文化遗产，无法纳入“环境”范畴。

　　虽然检察机关同步借道国有财产保护领域保护国有的可移动文物，借道英烈保护领域保护革命文物，借道安全生产（消防安全）领域保护传统村落，并探索非物质文化遗产知识产权保护，但仍不能满足不断增长的文物和文化遗产保护司法需求。特别是，针对在历史文化保护传承中骗取资金、弄虚作假、大拆大建、拆真建假等突出问题，党、国家、人民对加强检察公益诉讼的要求和期待更加迫切，推动专门将文物和文化遗产保护纳入检察公益诉讼法定领域的立法完善已成共识。

　　各省级人大常委会在支持检察公益诉讼的专项决定中普遍对加强文物和文化遗产保护提出明确要求，更多类似《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》《广东省地理标志条例》《黄山市实施〈中华人民共和国非物质文化遗产法〉办法》等地方法规专设检察公益诉讼条款，这些先行先试为推动国家层面立法完善奠定了基础，积累了经验。

　　2024年6月，文物保护法修订草案提请全国人大常委会第二次审议，草案中规定：“因违反本法造成文物严重损害或者存在严重损害风险，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以依据有关诉讼法的规定提起公益诉讼。”

　　历史文化遗产保护法（非物质文化遗产法修改，一并考虑）纳入十四届全国人大常委会立法规划第二类项目。其中，历史文化遗产保护法草案，纳入国务院2024年度立法工作计划预备提请全国人大常委会审议项目。同时，有关部门正在研究起草红色资源保护传承条例、历史街区与古老建筑保护条例、传统村落保护条例，修订历史文化名城名镇名村保护条例等法律和行政法规，均有望争取增设检察公益诉讼条款或者进行相应配套衔接。

　　与此同时，检察公益诉讼法纳入全国人大常委会2024年度立法工作计划预备审议项目。专家建议：将文物和文化遗产保护明确列入检察公益诉讼案件范围。如此，文物和文化遗产保护作为检察公益诉讼第“4+11”法定领域，将开启高水平保护新篇章。

　　

　　

　　关于城市建设，习近平总书记强调，要保护好前人留下的文化遗产，包括文物古迹，历史文化名城、名镇、名村，历史街区、历史建筑、工业遗产以及非物质文化遗产。关于乡村建设，习近平总书记强调，发展乡村旅游不要搞大拆大建，要因地制宜、因势利导，把传统村落改造好、保护好。

　　近年来，检察机关将城乡历史文化保护传承作为文物和文化遗产保护领域的重点和抓手，先后开展了长城保护、大运河文化保护、红色资源革命文物保护、石窟寺保护、农业文化遗产和灌溉工程遗产保护、涉侨涉台文物保护、非物质文化遗产保护、长征文化保护等一系列专项监督，办理了一批量身定制或者可以复制推广的典型案例。

　　在贯彻执行长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法过程中，最高人民检察院充分发挥“检察机关服务保障长江经济带高质量发展研讨会”“服务保障黄河国家战略检察论坛”作用，携手各方将长江文化、黄河文化、青藏高原文化的保护传承弘扬与生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治等紧密结合、统筹推进，积极创新生态文化保护新路径。

　　最高人民检察院指导长江流域检察机关服务保障长江国家文化公园建设，保护长江生态，守护长江文脉。例如，湖北检察机关针对抗日战争遗址民生堡存在的垮塌损毁问题提起行政公益诉讼，法院责令当地镇政府依法履职，投入专项资金修缮碉堡群，治理周边环境，恢复其历史风貌，保留长江沿岸抗战的民族记忆。

　　最高人民检察院与中央广播电视总台合作拍摄检察公益诉讼题材纪录片《守护黄河秀美安澜》，其中第五集《守护“根”与“魂”》记录了宁夏检察机关对黄河干流第一处世界灌溉工程遗产“引黄古灌区”范围内乱占、乱建等违法行为进行集中整治，并与当地有关部门形成长效机制；推动地方政府筹措资金500余万元对桥墩破损严重的青铜峡黄河铁桥大桥进行修缮加固，恢复大桥往日光彩。

　　最高人民检察院指导青海检察机关尊重藏区民俗，妥善应对“草原流浪犬”“狼来了”“熊出没”等人兽冲突，依法办理三江源国家公园澜沧江源区野生动物致害保险补偿行政公益诉讼案，为推动国家完善国家公园范围内的野生动物“肇事”损害赔偿制度，建立野生动物伤害保险制度，依法对因法律规定保护的野生动物造成的人员伤亡、农作物或者其他财产损失开展野生动物致害补偿，积累了实践经验。该案入选2022年度中国十大环境司法案例。

　　为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》关于“加大城乡历史文化保护传承的公益诉讼力度”的部署要求，2023年9月，最高人民检察院、住房和城乡建设部联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见》，重点治理在历史城区整体管控、历史文化街区和历史地段保护、历史文化名镇名村保护、历史建筑保护领域中侵害国家利益或者社会公共利益的违法行为。与此同时，双方在传统村落保护方面加强了协作配合。最高人民检察院加入全国文物安全工作部际联席会议成员单位，与国家文物局的协同协作也在不断加强。

　　2024年4月30日，全国政协围绕“加强文物和文化遗产法治保护”举行社会科学界别协商座谈会。全国政协委员、最高人民检察院副检察长陈国庆表示，检察机关将持续加大文物和文化遗产公益诉讼办案力度，积极推动完善文物和文化遗产保护法治体系。更加注重加强文物和文化遗产保护工作协同。发布指导性案例、典型案例，体现司法引领价值。

　　

　　

　　5月2日，全国重点文物保护单位、河南大学明伦校区大礼堂发生火灾事故。国务院安委会决定对该起火灾事故查处实行挂牌督办，依法依规严肃追责问责。国家文物局、国家消防救援局随后下发《关于进一步加强文物消防安全隐患排查整治工作的通知》。

　　《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三十九条对“滥用职权，危害国家利益、社会公共利益”“不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作的”“工作中有弄虚作假，误导、欺骗行为的”规定了政务处分。《中国共产党纪律处分条例》第一百二十六条在“不作为”“乱作为”之外新增对“慢作为”“假作为”等损害群众利益的行为的党纪处分。《中国共产党组织处理规定（试行）》第七条规定对“工作不负责任、不正确履职或者疏于管理，出现重大失误错误或者发生重大生产安全事故、群体性事件、公共安全事件等严重事故、事件的”“形式主义、官僚主义问题突出，脱离实际搞劳民伤财的‘形象工程’、‘政绩工程’，盲目举债，弄虚作假，造成不良影响或者重大损失的”情形，应当作出组织处理。

　　当前，全党正在开展党纪学习教育。近3年是否发生大拆大建、拆真建假、破坏保护对象等致使历史文化价值受到严重影响的事件，是否发生重大文物安全事故和重大文物违法事件，有必要开展自查，加强纪法衔接，把纪律挺在前面。

　　截至目前，全国已有142座城市被公布为国家历史文化名城，799个镇村被公布为中国历史文化名镇名村，8155个村落被列入中国传统村落保护名录，划定1274个历史文化街区，确定6.35万处历史建筑。

　　在加大对上述重点对象的保护力度基础上，检察机关对照住建部、国家文物局出台的《国家历史文化名城申报管理办法（试行）》，以及住建部办公厅《关于进一步加强历史文化街区划定和历史建筑确定工作的通知》，住建部、国家文物局《关于组织申报第八批中国历史文化名镇名村的通知》，财政部、住建部《关于组织申报2024年传统村落集中连片保护利用示范的通知》，以申报条件作为监督标准，积极开展预防性检察公益诉讼。

　　例如，安徽省歙县是徽文化的主要发祥地、重要承载地和集中展示地，具有中国传统村落167个，县级占有量位居全国第一。针对部分古民居濒临倒塌、新建房屋破坏村落整体风貌等问题，歙县检察院通过对比不同时期村落卫星遥感图片，借助数字算法筛查出徽派建筑屋顶的颜色变化情况，建立数字检察监督模型，对全县传统村落的风貌变化、固体废弃物排放、土地违规占用情况进行对比监测，形成线索报告推送县住建局和27个乡镇政府进行“清单+闭环式”监管，推动该县争取传统村落保护专项资金1.45亿元，对120余栋传统村落古民居进行修缮和风貌整治，向住建部报送159个传统村落的修缮提升项目，出台规定加强对传统村落内部新建、改建房屋风貌统一性的审批管控；同时，补充消防器材、监控设备，设立古民居危房警示标志，纳入环境卫生整治项目长期监管；结合“检察建议+调研报告”，向黄山市人大常委会提交《关于制定〈黄山市传统村落保护利用条例〉的立法建议》，已被纳入2024年度黄山市人大立法计划。

　　2024年2月，住建部办公厅、国家发改委办公厅印发《历史文化名城和街区等保护提升项目建设指南（试行）》后，最高人民检察院指导各地检察机关督促协同相关行政机关，将无障碍环境建设纳入保护提升项目建设一体推进，保障残疾人、老年人平等、充分、便捷地参与和融入城乡历史文化生活，共享文化软实力、文旅生产力带来的民生福祉，推动城乡高质量发展，促进人民高品质生活。

　　（作者系最高人民检察院公益诉讼检察厅副厅长）

　　● 责任编辑：孙雅南