探索特大城市基层社会治理的“建邺路径”

　　党的二十大报告指出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’”“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。2023年3月，习近平总书记参加他所在的十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时强调，基层治理和民生保障事关人民群众切身利益，是促进共同富裕、打造高品质生活的基础性工程，各级党委和政府必须牢牢记在心上、时时抓在手上，确保取得扎扎实实的成效。

　　近年来，江苏省南京市建邺区不断创新践行新时代“枫桥经验”，立足预防、立足调解、立足法治、立足基层，切实做到预防在前、调解优先、运用法治、就地解决，以探路者的气魄、闯关者的勇气、践行者的担当，奋力开辟新时代“枫桥经验”新境界，为推进特大城市基层社会治理现代化探索更多的“建邺路径”。建邺区2023年群众安全感达99.50%、夜间出行安全感达96%，两项指标连续4年位居省、市前列。建邺区平安建设党建绩效考核，连续4年位居南京市第一方阵。严重精神障碍患者服务管理高质量绩效考核，连续两年排名江苏省第一方阵。中共南京市建邺区委政法委员会被评为2023年度全市“十佳政法单位”。

　　创新践行新时代“枫桥经验”，实质维护社会大局安全稳定持续走在前、做示范。建邺区紧紧围绕“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的工作目标，不断压紧压实维护安全稳定政治责任，牢固树立“一盘棋”思想，推动形成齐抓共管、系统作战、矛盾不上交的现代基层治理工作格局，为高水平安全“建”功立“邺”。

　　扛实主体责任，强化信访维稳问题化解攻坚。成立由区委书记、区长为组长的南京河西·建邺统筹发展和安全“大走访、大排查、大攻坚”行动领导小组，统筹协调全区矛盾风险攻坚整治工作，加强问题和对策的会商研究，确保抓得牢、稳得住。制发《建邺区开展涉法涉诉信访突出问题“双月攻坚”实施方案》，严格落实“领导包案”责任，成立专项攻坚整治行动工作专班，加大约访接访频率和力度，耐心细致开展教育疏导，找准问题症结，疏通群众情绪，积极主动以谈促稳。2023年，区党政领导接待信访人350余次，实体化解信访维稳问题90余件，保障了全国及省、市“两会”“世界智能制造大会”“国家公祭日”“江苏发展大会”等204项565场次重大活动属地安保维稳任务。成功化解了“小微蓝光”“金鼎湾和禧”“汇锦凌江幼儿园”等群体性风险隐患，实质增强了区域高质量发展的安全稳定韧性。

　　压实直接责任，强化房产领域矛盾化解攻坚。建立“常委包块、政府包条”工作机制，由区委常委挂钩督导6个街道，重点针对劳动关系、教育、房地产、企业资金链等6个涉稳领域，由分管副区长定期调度。认真开展经常性风险隐患滚动排查，逐条逐项明确责任单位，研判风险等级和状态，制定管控措施，推进问题尽早化解。建立街道、部门安全稳定工作领导责任制和目标责任制，将责任落实到每个环节、每个责任人，形成防风险、促发展的强大合力，切实推动矛盾问题化解在一线。探索了涉房产类矛盾纠纷化解“四办工作法”，即涉及合同约定条款坚决办，涉及房屋质量问题立即办，涉及合同之外内容商量办，开发企业、业主维权必须依法依规办，确保矛盾问题及早发现、靠前处置。2022年以来，成功化解金茂悦、保利云际、颐和铂湾等涉房类矛盾项目20余个。

　　务实督导问责，强化教培领域风险化解攻坚。认真开展各类专项督查，及时发现问题、查找漏洞、补齐短板，把责任和措施压实到基层最末梢。科学制定消课和分流结合、对话和稳控并举的处理原则，采取“众筹消课”“一校一策”处置模式。2023年，成功化解爱贝英语、迈优英语、昂立启航英语等10余家教培机构重大涉稳风险，累计消耗课时金额4808.6万元。区、街、社区三级调委会和专业性行业性调委会直接调解9561件，调解成功9561件，调解成功率100%。区政法机关受理纠纷16986起，调解完成纠纷16948起，调解成功率99.78%。

　　聚焦平安建设护民惠民担当作为，建设更高水平平安中国持续走在前、做示范。全面落实习近平总书记关于建设更高水平的平安中国的重要指示精神，坚持在勇毅前行中守正创新、在踔厉奋发中担当作为，始终把民心民愿作为第一信号、把安民利民作为第一选择、把百姓满意作为第一标准，奋力建设更高水平平安建邺，为建邺高质量发展走在前、做示范营造了安全稳定的政治环境和国泰民安的社会环境。

　　始终把建设高水平平安建邺作为重要政治任务，平安建邺建设质效更加惠民。坚持用制度保障高质量提升群众安全感，制发了《2024年平安建邺建设工作要点》《2024年平安建邺建设护民十件实事》。在全省率先成立区法院金融法庭，出台服务保障核心集聚金融开放与创新发展十项举措；积极探索企业合规改革试点“建邺样本”，用看得见的公平正义促进区域经济社会高质量发展。扎实推进平安建邺建设护民专项行动，重点在老旧小区推进智能安防小区建设、建设江心洲和园社区民法典法治文化广场、为严重精神障碍患者购买监护保险等10余项平安护民举措。强化平安小区示范点培育建设的统筹推进，制发《建邺区平安小区建设示范点培育工作方案》，通过对老旧小区的单元门亮化、平安护民服务点建设、平安建邺宣传栏增制等方式，营造平安小区示范点平安法治文化氛围。在建设区、街和社区三级社会矛盾纠纷调处化解中心过程中，均新增了重点人群心理健康咨询服务工作室，积极搭建“一站式”服务管理平台。不断探索基层系列平安创建活动，重点开展平安社区、平安家庭、平安校园、平安景区等创建活动，特别把平安社区创建延伸到家政、购物、医疗保健、服务加工、文娱活动、协调家庭矛盾等各个领域，广大群众主动参加街道、社区组织的平安创建活动，“平安服务细胞”渗透到基层各个角落，深受群众的拥护和支持，有效提升了平安建设知晓率、参与率和满意率。

　　始终坚持把依法严厉打击违法犯罪作为平安建设服务硬核，区域社会大局更加和谐稳定。牢固树立“人民至上”的理念，以更优平安供给解决老百姓最恨最怨最烦的“急难愁盼”问题，让安全感以群众看得见、摸得着、可感受的方式实现。近三年，重点开展了特殊困难群体救助帮扶和妇女儿童权益保障问题专项排查整治、打击治理电信网络诈骗、打击整治养老诈骗、夏季治安“百日整治”、常态化扫黑除恶斗争、消防安全生产、电动车安全、食品药品安全等多个领域的专项排查整治行动，特别是全区电信网络诈骗和养老诈骗案件上升趋势得到遏制，刑事案件和侵财案件的发案数持续保持下降，区域社会治安持续向好。2023年，积极开展打击治理电信网络诈骗违法犯罪专项行动，制定《建邺区关于全面深化打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作的实施意见》，举办反诈宣传“六进”启动仪式，为三支宣传队现场授旗并开展专场培训，组织全区600余名反诈工作者观看网络诈骗全产业链内幕电影。全区电信网络诈骗上升势头得到有效遏制，立案数环比下降3.95%，损失数环比下降44.88%，探索出了基层治理“全民反诈”建邺样板。

　　始终把关爱帮扶重点人群作为平安建设重要任务，平安建邺暖民底色更加彰显突出。全力提升对严重精神障碍患者等重点人群服务管理能力和水平，加大对严重精神障碍患者等重点人群的帮扶救助政策力度，实施“一人一策、一事一策”，印发了《街道精神卫生综合管理小组和社区严重精神障碍患者关爱帮扶小组工作规范》，组建了6个街道精神卫生综合管理小组、64个社区关爱帮扶小组，形成了有温度、有情感的“四帮一”服务品牌。在基层社区开通了心理咨询服务热线，建立36个规范化的现代化社区心理健康服务工作室，组建“心理疏导团”，开设“周三心理课堂”，针对亲子教育、儿童青少年心理问题等提供免费咨询辅导，受到广大群众好评。强化对街道和社区“两个工作小组”成员的业务培训，确保全区重点人群底数清、情况明。积极打通区级层面患者收治服务管理“绿色通道”，争取政府兜底救治专项资金保障，切实解决严重精神障碍患者服务管理的难点和堵点，区委政法委充分发挥牵头统筹作用，积极主动协调区卫健部门、建邺公安分局、各街道，合力指导街道、社区做好患者送诊收治工作，确保处于发病期的患者能应治尽治。

　　突出夯实基层社会治理基础，新质提升矛盾纠纷化解效能持续走在前、做示范。着力提升调处化解效能，切实把基层社会各类矛盾纠纷消除在萌芽状态。建立矛盾纠纷“区三级调处责任闭环”工作机制，打造具有建邺特色行业调解品牌，推动矛盾纠纷调解与智治支撑深度融合，实质性地把社会各类矛盾纠纷化解在基层一线、消除在萌芽状态。

　　创新“网格+调解”新模式。将网格与调解紧密结合，整合专职网格员、政法网格员、“五老”等力量担任网格调解员，实现人民调解的“一格一员”制。开展“精网微格”试点，在南苑、江心洲两个街道探索建立以党建为引领、以居民为中心、以志愿为前提的“微网格”治理模式，创新“多元劳动关系+弹性工作制”模式，形成“专职网格员+志愿网格员”网格治理共同体，通过精减微增，织密网格，将每个综合网格细化为2-3个以100-150户为基本单元的“微网格”，构建“网格长-专职网格员-志愿网格员”工作网络，实现管理单元更小、服务效能更高，有效激活基层治理细胞，推动了基层治理和服务向最末端延伸。

　　打造金融调解新品牌。在江苏省率先成立金融法庭，与长三角金融多元调解中心（以下简称“调解中心”）一体化运行，批量化解金融机构债权纠纷，提高风险防范处置效率。建设金融解纷一体化平台，连接法院、企业、当事人、调解组织四个端口，打造“示范判决+诉前调解+司法确认”的“1+1+1”纠纷解决模式。创新首席法律咨询专家进驻调解中心参与调处化解金融类新型矛盾纠纷，挂牌成立首席法律咨询专家工作站。调解中心围绕区法院金融法庭集中管辖全市涉基金、保理类金融纠纷案件的新任务，先后引入江苏省保险行业协会调解中心、全国首家保理纠纷调解工作室——江苏省商业保理行业协会保理纠纷调解工作室、基金纠纷调解工作室等四家调解机构，形成了信用卡、金融借款等简单金融纠纷由民办非企业调解组织批量调解，基金、保险等较为复杂金融纠纷由调解工作室专业调解的多元调解模式，实现辖区纠纷类型的调解全覆盖。其中，江苏省商业保理行业协会保理纠纷调解工作室、基金纠纷调解工作室共同发布《关于审理保理纠纷案件的裁判指引》，推动更多金融纠纷在诉前得到实质化解。2023年，调解中心诉前成功调解金融纠纷达7696件；2024年一季度，成功调解3000余件。首席法律咨询专家开展调解业务培训及质效评析例会40余场次,调解中心的调解组织评估、培训、考核指标体系逐步完善，调解能力和规范化水平得到明显提升。

　　探索智慧调解新路径。积极用好“苏解纷”非诉服务平台，拓宽在线调解、视频调解等“互联网+”调解应用，把“脚板走访”与“网络对话”“即时化解”有机结合起来。研发“人民调解小助手”，实时汇聚数据、智能分析，实现事后处置向事前预警和中期管控转变。区检察院结合办案，依托协同监管，推进企业合规改革，探索出全新的协同监管模式，制定“双层次”监管标准、“双听证”“1+1+2”监管方法，协同开展涉案企业的合规计划建立和实施活动，致力于实现真监管、真合规的目标。

　　探索构建新时代枫桥式“建邺平安联盟”，创新智治支撑平台持续走在前、做示范。建邺区全力创建新时代枫桥式“建邺平安联盟”，探索出建设更高水平平安建邺与推进基层治理现代化同步提升、人民群众获得感幸福感安全感持续增强的特大城市基层社会治理“建邺路径”。“建邺平安联盟”获得了“2022年全国政法智能化建设智慧治理创新案例”“2023年江苏智慧法治创新年度案例”等荣誉。

　　着眼解决实际问题，探索创建“建邺平安联盟”新体系。建邺区作为南京市城市中心，是国际国内重大任务活动的属地保障区，先后完成了青奥会、亚青会、江苏发展大会等国家和省、市众多大型活动的安保维稳任务。从2014年开始，每年都要承担“12·13”国家公祭仪式属地保障维稳安保任务。而辖区专业巡防力量只有9个派出所、1个特巡警大队及3个警务服务站，每天街面巡防力量累计不足200人，捉襟见肘的警力与肩负全时空、全方位维护区域社会安全稳定重任之间的矛盾十分突出。如何整合辖区内可控力量，更好地服务国家和省市重大活动维稳安保任务，成为探索构建“建邺平安联盟”的逻辑起点和价值原点。

　　创建智治支撑平台，把握“建邺平安联盟”服务内涵。“建邺平安联盟”是指以公安专业力量为主体、社会力量为延伸，通过公安专业巡警力量“内进一步”，社区网格员、物业保安、平安志愿者等社会力量“外跨围墙一步”，构建起以联动共治为核心的专群结合、互帮互助、邻里守望的社会治安巡防和矛盾纠纷排查化解新体系。“建邺平安联盟”在实战中不断升级优化。1.0版突出“人力联合”，汇聚公安巡警、社区网格员、物业保安、平安志愿者等力量，统一配置背心、肩灯等设备，建立统一调度、信息收集、考核奖罚等机制，共同守护区域社会安全稳定。2.0版突出“科技支撑”，加强大数据、智慧警务运用，开发统一智能调度平台和手机App， 推动任务发布、视频调度、力量整合等一体化。3.0版突出“功能聚合”，拓展服务范围，将辖区商圈、医院、大型企业等纳入联盟成员，将矛盾化解、法治宣传、爱心救助等纳入功能板块，协作更高效、防控更严密、服务更精准。

　　建立健全组织架构，制定“建邺平安联盟”工作机制。成立“建邺平安联盟”工作领导小组，由区委政法委书记、区公安分局局长分别担任正、副组长，领导小组下设一办三组三片。建立区、街道、社区三级组织体系，形成资源融合、系统推进的工作架构。在区级建立群防群治工作协调组织即区平安志愿者协会，在街道建立平安志愿者分会，在社区(单位)设立治安巡逻分队。培育“1+3+9+N”社会治安巡防和矛盾纠纷排查化解的骨干力量：即1个特巡警大队、3个警务服务站、9个派出所，“N”是指社会多方安保力量。截至目前，辖区有339家单位、8300余名物业保安和3万余名平安志愿者加入，同一时段巡防力量在岗人数超2000人，实现重点区域、重点时段巡防全覆盖，较以前翻了20倍。创新工作机制：第一，情报研判机制。利用“建邺平安联盟”指挥调度中心信息资源优势，每日开展对辖区社会治安形势进行科学研判，及时发现苗头性倾向性问题线索。第二，调度联动机制。各警务服务站设立“建邺平安联盟”分中心，将辖区警力分布、社会面监控视频、联盟单位安保力量、平安志愿者以及巡防质态,集中融合在一个平台上，确保巡防力量精细布置、精确调度、精准巡防。第三，快速处突机制。针对夜间巡防警力不足、案件高发的特点，组织社会保安力量与公安专业力量互补联动，建立“一呼百应”的大巡防机制，实现警车巡、电动车巡、步巡等方式融合，对突发事件做到快速反应处置。第四，业务培训机制。依托特巡警大队、警务服务站和巡格民警开展三级培训，提升联盟队员综合素质，不断增强荣誉感和责任感。第五，奖惩激励机制。通过后台管理端分析联盟单位和队员各项数据，形成通报和积分排行，每季度对积分排名靠前的单位和个人给予奖励。实行巡逻防控“一事一奖”，每抓获一名涉嫌刑事犯罪人员奖励1000元，每抓获一名涉嫌治安违法人员奖励500元，每提供一条有效线索奖励200元。2024年,出台《关于深化新时代枫桥式“建邺平安联盟”建设工作实施意见》，从而使“建邺平安联盟”实战运行保障更加有力、工作制度机制更加健全、融合各方力量更加顺畅、突出业绩表彰更加深化。

　　“建邺平安联盟”经过五年的实战运行，把服务触角延伸至小区街巷“最后一米”，把“平安细胞”渗透到城区每一个角落，与网格化服务管理深度融合，及时精准排查化解社会各类矛盾纠纷，实现警情处置在早、化解在小，辖区见警率、管事率、盘查率持续提升。2023年，通过“建邺平安联盟”平台化解矛盾纠纷13000余件、调解满意率达98.30%；上报有效线索880余条，抓获违法犯罪嫌疑人160余人，辖区夜间出行安全感再创新高。

　　（作者系南京市建邺区委常委、政法委书记，区法学会会长）

　　● 责任编辑：黄慧