为加快推进美丽中部建设强化法治保障

　　2024年3月20日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在湖南省长沙市主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会并发表重要讲话。习近平总书记指出，“要协同推进生态环境保护和绿色低碳发展，加快建设美丽中部。持续深入打好污染防治攻坚战，加强大江大河和重要湖泊生态环境系统治理、综合治理、协同治理，加快补齐城镇生活污水收集和处理设施短板。推进产业、能源、交通运输结构绿色低碳转型，加快培育壮大绿色低碳产业，加强资源节约集约循环利用。完善流域横向生态保护补偿机制和生态产品价值实现机制，推进产业生态化和生态产业化。”

　　习近平总书记的重要论述，是在建设美丽中国背景下中部地区生态文明建设的基本遵循。党的二十大报告明确了2035年美丽中国目标基本实现，阐述了实现中国式现代化和中华民族永续发展的重要价值。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，建设美丽中国贯穿于中国式现代化的整个进程中，必须尊重自然、顺应自然、保护自然。近年来，中部地区经济社会发展取得重大成就，以一域之力服务全局发展，是国家经济社会发展的重要支撑。在实现中国式现代化的目标背景下，党的二十大报告强调“促进中部地区加快崛起”。中部地区在国家生态安全体系中具有重要地位，实施中部地区崛起战略，促进中部地区高质量发展，必须加快建设人与自然和谐共生的美丽中部。加快建设美丽中部，是全面推进建设美丽中国的重要组成部分，是中国式现代化的实践路径，是深入推进生态文明建设的必然选择。

　　

　　加快建设美丽中部必须依靠法治

　　

　　党的十八大以来，全党全国推动绿色发展的自觉性和主动性显著增强，美丽中国建设迈出重大步伐，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，生态文明建设取得了举世瞩目的成就。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。建设人与自然和谐共生的美丽中国，法治作用不可或缺。加快建设美丽中部，必须构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线。近年来，遵循着习近平生态文明思想和习近平法治思想的指引，生态环境资源保护体系不断完善，生态文明制度体系不断健全，生态环境监管执法日益强化，生态环境司法保护提质增效，生态文明理念融入环境法治各方面，环保守法成为新常态的特征更加明显。当前，生态环境保护法治体系基本建立，形成了完善的国家法律体系和党内法规体系，提供了全面的法治保障。

　　2018年3月，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，将新发展理念、生态文明载入宪法，确立了生态文明的宪法地位，为推进生态环境治理体系和治理能力现代化提供宪法保障。宪法确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，其中蕴含可持续发展的理念；调整中国特色社会主义事业总体布局包括“推动生态文明协调发展”，将“美丽”充实到第二个百年奋斗目标的内容之中；完善国务院职权中关于生态文明建设的内容。“生态文明”入宪，集中体现出我们党对生态文明建设和生态环境保护规律性认识达到新的历史高度，为进一步完善生态环境保护法律体系提供宪法指引，推动我国生态文明建设进入新的历史阶段。

　　在宪法这一根本大法的指引下，我国大力推进制度创新，增加制度供给，构建生态文明制度体系，推进生态文明制度改革，用最严格制度保护生态环境。在确保质量的前提下，生态环境保护立法工作快速推进，生态环境保护立法的数量和质量得到了全面提升。经统计，党的十八大以来，全国人大常委会共制定、修改生态环境资源保护立法19件，同时全面清理了现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容，加强法律法规的衔接，维护社会主义法治统一，形成保护生态环境的合力。当前现行有效的生态环境保护类法律有30余部、行政法规100多件、地方性法规1000余件，生态环境保护法律体系初步构建，既包括针对各类污染物质防治的专门法律，又涉及各类自然生态保护和特殊地理地域保护的法律。同时，在编纂民法典，修改刑法、民事诉讼法和行政诉讼法等法律过程中，党和国家充分考虑到建设美丽中国的需要，进一步强化生态环境的民法保护、完善环境刑事民事责任、推动环境公益诉讼。此外，国务院及其有关部门制定修改大量生态环境保护的法规、规章、标准和规范性文件；最高人民法院、最高人民检察院制定办理环境污染犯罪、公益诉讼和生态环境侵权责任纠纷等案件的司法解释20余件，2021年最高人民法院专门针对中部地区发布《关于为新时代推动中部地区高质量发展提供司法服务和保障的意见》；中部地区省市级地方政府积极制定生态文明建设方面的地方性法规，各地还根据区域发展的需要开展多种形式的协同立法。毋庸置疑，国家法律体系为生态文明建设提供了充足的制度支持。

　　与此同时，根据中国特色社会主义法治体系建设和生态文明建设的内在要求，党的十八大以来在推进生态文明体制机制改革方面取得了丰富的实践经验，党内法规和党的规范性文件在推进生态环境法治中具有特殊作用，形成了生态环境治理的“政党法治—国家法治”结构。当前，我国共有7部生态环境党内法规，制度内容主要聚焦于公权力的生态环境保护责任监督，尤其关注党委责任和领导干部责任，具体包括党政领导干部生态环境损害责任追究制度、生态文明建设目标评价考核制度、领导干部自然资源资产离任审计制度和中央生态环境保护督察制度。在党内法规之外，生态文明建设的体制改革和制度创新主要通过党的规范性文件实现。当前，我国共有40余部生态环境保护相关党的规范性文件，调整范畴包括城乡建设和绿色发展、生态环境监测监察执法改革、环境污染防治、跨区域生态环境协调治理、生态环境损害赔偿、自然保护地体系、生物多样性保护、生态保护红线、生态保护补偿、生态环境综合行政执法、生态产品价值实现等多个领域，几乎构成我国生态文明建设体制改革的全部内容，是生态环境保护制度体系的重要组成部分。可以说，党的规范性文件提供的制度保障是近年来我国生态环境治理取得显著成就的关键所在，破除了诸多体制性障碍，极大推动了生态环境法治的发展。同时，党和国家不断推进党内法规、党的规范性文件与国家法律之间的衔接与融合，在时机成熟时将党内法规和党的规范性文件所创设的、具有“先试先行”特征的创新举措转化为由国家立法所确认的制度机制。例如：《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的内容被写入《民法典》第1234条和第1235条；《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的实施意见》的内容被写入《长江保护法》《黄河保护法》；有关部门正在以《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》为基础，起草《自然保护地法》《国家公园法》等。

　　总的来说，党内法规制度体系与国家法律制度体系的统筹完善，推动了我国生态环境法治的纵深发展。党和国家致力于用最严格的制度、最严密的法治划定生态红线，守护绿水青山，推动美丽中国建设。这些关涉生态环境保护的制度机制，同样是建设美丽中部的坚实保障。建设美丽中部，离不开生态环境法治。加快推进美丽中部建设，必然要求加强生态文明法治建设，推进生态环境治理体系和治理能力现代化，以法治力量推动全面建设美丽中部，实现人与自然和谐共生的现代化目标。

　　

　　

　　随着中国特色社会主义法治体系的不断发展，建设美丽中部已经初步具有了法治规则体系。然而，随着生态文明建设进入深水区，建设美丽中部也暴露出更多问题，急需通过完善法治保障的路径加以应对。应当立足于美丽中部建设不断发展的新形势、新要求，相应完善生态环境保护法治体系，加强法治保障各个环节的衔接与协调，严格落实建设美丽中部的立法、执法、司法和责任追究，全面促进多元主体的参与和监督。加快建设美丽中部需要不断推进法治保障的完善与发展。重点路径包括：                                　

　　完善建设美丽中部的法律规范体系。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，“要强化法治保障，统筹推进生态环境、资源能源等领域相关法律制修订，实施最严格的地上地下、陆海统筹、区域联动的生态环境治理制度，全面实行排污许可制，完善自然资源资产管理制度体系，健全国土空间用途管制制度。”这为生态环境领域下一步立法工作指明了方向。结合美丽中部建设的现实需要，我国应当制定全面的立法规划，逐步制定完善相关法律法规和党内法规，形成一个完整的生态环境法律规范体系。

　　近年来，我国生态环境保护立法成效显著，但仍存在分散化、碎片化、重复率高等问题，影响到生态环境保护制度规范的顺利运行。以此为背景，十四届全国人大常委会立法工作规划将生态环境法典列入了一类项目，相关工作正在稳步推进之中。应加快生态环境法典立法编纂，建构由总则编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编等组成的法典规范体系，为生态环境执法与司法提供统一的法律依据。同时，应当加强生态重点领域立法。根据习近平总书记在新时代推动中部地区崛起座谈会上的重要讲话要求，必须推进污染防治领域法律法规的制定修订，创设服务于绿色低碳发展转型的制度规范；借鉴《长江保护法》的立法经验，围绕某特殊区域、某特殊流域或者某特殊事项开展集成创新，以“一河（湖）一法”的新格局整合相关体制、制度和机制；完善生态产品价值实现的制度规范，加强自然资源产权制度、生态保护补偿制度、生态环境修复制度等方面的法治保障，强化相关行政法规制定修订工作；推进地方生态环境保护立法，尤其需要根据中共中央、国务院《关于全面推进美丽中国建设的意见》，因地制宜地制定实施方案；加强区域协同立法，中部地区应当根据2023年修正的《立法法》有关规定，对于重点攻坚的生态环境问题，积极构建协同治理机制。此外，应当充分利用生态环境党内法规和党的规范性文件的规范形态，以党委保障推动生态文明体制改革不断创新。同时，加强生态环境党内法规体系和国家法律体系的调适，加快完善生态环境法律规范体系。总体而言，完善美丽中部建设的法治保障，必须立足于中部地区绿色发展的实际需求，围绕生态环境保护法治体系的基本框架，加强相关立法工作。

　　健全建设美丽中部的法治实施体系。习近平总书记多次强调，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”有了完善、严密的法治规范体系之后，必须通过严格执法加以落实，方可充分发挥法治的保障功能。对于加快建设美丽中部目标而言，必须健全法治实施体系，确保制度规范的顺利运行，以此为中部地区绿色发展提供切实的保障。

　　过去我国生态环境保护领域曾存在执法随意性强、执法力度偏弱、选择性执法等问题，导致无法实现法治对生态环境保护的规范、促进作用，有损法律威严并带来一系列生态环境损害后果。党的十八大以来，党和国家压严、压实生态环境保护执法和司法的力度。当前，立足于建设美丽中部的需要，生态环境保护法治实施需从执法和司法两个方面加以完善。

　　对于执法而言，中部地区应当加大对于重点领域，例如污染防治、河湖保护、生态产品价值实现等方面的执法力度，严格执法、高效执法。加强执法力度，必须要在法治的轨道上改进执法的措施、频率和强度，克服地方保护主义，通过垂直管理、跨区域管理等措施，进一步改革执法机制，确保相关法律法规能够不折不扣得到执行。同时，生态环境保护法治执行还包括对党内法规和党的规范性文件的执行，应当充分发挥生态环境保护督察制度的利剑作用，督促地方党委和政府及其相关部门进一步压实生态环境保护责任。在执法监管方面，结合新一轮机构改革，中部地区应当理顺执法体制，优化综合执法机制，明确执法权限，强化执法队伍，运用科技化手段。着力打造依托数字科技的生态监管机制，实现生态监管从平面转向立体，通过数字赋能提升生态执法效能。

　　对于司法而言，中部地区应当立足于生态环境司法保护工作面临新形势新任务，推动建立跨区域联防、联动、联控综合协作机制，加强公、检、法和政府部门的协同配合，强化对重大生态环境案件的会商督办。同时，深化环境资源审判领域改革创新，进一步深入探索设立生态司法专门机构，建立健全生态检察专门机构，设立生态审判庭、生态巡回检察组或专门法庭，发挥司法集约化效力；围绕环境资源法庭审判规律，合理划定环境资源案件范围和环境资源审判机构的职责范围，加快完善环境资源刑事、民事、行政审判职能“三合一”归口机制；推动形成生态环境法律适用规则体系，实现环境司法裁判规则体系化；加强环境资源审判队伍建设，充分认识环境资源审判的复合性、系统性和专业技术性，打造高素质、专业化环境资源审判队伍；加强地区间的司法交流与合作。总体而言，必须充分重视司法职能作用，为推动美丽中部建设提供更加有力的服务和保障。

　　促进形成建设美丽中部的法治监督体系。2022年，全国人大常委会执法检查组关于检查《环境保护法》实施情况的报告指出，当前在环境保护领域仍然存在法定责任有待进一步落实、部分法律制度措施执行不够到位、生态环保执法监管有待强化等问题。这意味着，加快建设美丽中部，必须构建高效的法治监督体系，确保生态环境法治规范的实现，保障中部地区的绿色发展。

　　构建高效的法治监督体系，首先，应当健全生态环境保护监督体制机制。围绕党中央关于生态环境保护重大决策部署，强化生态环境部门的统一政策规划标准制定、统一监测评估、统一监督执法、统一督察问责，形成统一的生态环境保护监督标准体系，全面落实生态环境保护监管职责。健全事前、事中、事后的全过程监管机制，结合中部地区生态系统丰富的特点，提升自然保护地、生态保护红线、生物多样性监管能力，确保生态系统质量和稳定性进一步提升。

　　其次，应当强化生态环境监督的执纪问责。重点审视环评审批、执法督查、固废管理、环境监测、专项资金申报审批等环节，压实监管职责；推动监管主体与被监管主体同步建立整改工作台账，深化“一台账、两清单、双责任、双问责”生态监管整改机制；完善领导干部任期生态文明建设责任与考核机制，以严格的要求夯实生态责任，促进政治生态和自然生态双提升。

　　第三，应当强化检察力量助力美丽中部建设。中部地区检察机关应当立足法律监督主业，聚焦水、大气、土壤污染防治和耕地、矿产等资源保护重点领域，解决人民群众反映强烈的生态环境资源问题；依托生态环境公益诉讼巡回检察机制，找准服务美丽中部建设的切入点，实现生态环境公益诉讼巡回检察与生态环境损害赔偿、生态环境保护督察等制度机制的衔接配合。

　　最后，必须保障公民的知情权和监督权。依法公开环境信息，为公民参与和监督环境保护提供便利；及时处理公民信访投诉举报；加强生态环境信访法治宣传；完善生态环境违法行为举报奖励机制，明确获奖条件，细化奖励标准，丰富奖励形式；对于应当得到重点关注的问题，例如城镇生活污水收集和处理设施短板，应当充分利用人民群众的监督力量加以督促解决。

　　加快建设美丽中部是实现人与自然和谐共生的中国式现代化的必然要求，是建设美丽中国的必经之路。当前，在习近平生态文明思想、习近平法治思想的指引下，建设美丽中部已然具备了一定的法治保障。着眼于更长远的发展目标，加快建设美丽中部的法治保障仍需要进一步完善，从立法、实施和监督三个层面展开，加强各个环节的连接与协作，确保各项法治保障措施执行到位，保证美丽中部建设在中国特色社会主义法治轨道上顺利运行。

　　〔作者系武汉大学法学院教授，中国法学会环境资源法学研究会副秘书长。该文系国家社科基金重大招标项目“新时代生态文明建设目标评价考核制度优化研究”(项目编号：22&ZD138)阶段性成果〕

　　● 责任编辑：高瀚伟