农村公共服务供给机制体制建设的法治保障

　　2024年3月20日，习近平总书记在湖南省长沙市主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会并发表重要讲话，强调“要坚持城乡融合发展，扎实推进乡村全面振兴。推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，推动城乡之间公共资源均衡配置和生产要素自由流动，推动城市基础设施和公共服务向农村延伸。”

　　长期以来，我国城乡公共服务供给不均衡，农村公共服务体系较为薄弱，这也是城乡经济发展不平衡的重要原因之一。加快推进城市公共服务向农村延伸、完善农村公共服务体系，才能打破城乡二元结构，推进城乡协调发展。中部六省多是农业大省，加强农村公共服务建设，是全面实现乡村振兴的关键所在，也是促进农村高质量发展、有效助力中部地区崛起的必要路径。加强我国农村公共服务体系建设，需要加快转变政府职能、建立覆盖城乡的公共财政体系、破除城乡管理的二元体制等，在全面依法治国的大背景下，在法治轨道上建设农村公共服务供给的机制体制，才能发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，通过建立法律制度保障消除农村公共服务建设中的障碍，统领农村公共服务体系建设的顺利进行。农村公共服务供给机制体制建设的法治保障可以分为三方面：一是保障农民合法权益，健全农民参与公共服务供给的途径；二是划分职责，优化农村公共服务供给主体；三是监督、规范农村公共服务供给和管理行为。

　　

　　在农村公共服务供给过程中，我国长期存在“自上而下”的供给模式，部分政策制定者和决策者决定的公共服务供给可能不完全契合一些地方农村公共服务供给的实际需求，部分见效快的公共服务供给过剩，部分效果持续周期长的公共服务供给不足，一些低端甚至无效公共服务供给无法契合农业农村农民发展需要。

　　农民是农村公共服务的直接受益者，为增强农村公共服务供给的针对性和有效性，需建立有效的农民公共服务需求表达机制和供给决策参与机制，保障依据农业农村农民的实际需求决定农村公共服务的供给内容。为此，应让农民参与到农村公共服务供给决策的过程中，保障农民的知情和参与决策权利，在农村公共服务供给上建立“自下而上”的机制。依据《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。在公共服务供给上，村民委员会是反映农业农村农民发展基本需求的法定组织。因此，农民要通过村民委员会参与农村公共服务供给决策。未来要将农村公共服务供给参与决策机制建设与村民委员会的制度结合起来。依据《村民委员会组织法》第七条规定，村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。今后可以增加规定，村民委员会根据需要设公共服务建设委员会，专门负责组织村民讨论、参与决定本村的公共服务建设问题。村民委员会是村民自治组织，不直接参与政府决策，但可以就本村公共服务需求向人民政府反映，这也是村民委员会的职责和权利。未来我国在出台农村公共服务建设相关立法时，应规定各级政府在决策农村公共服务供给事宜时，要进行信息公开并听取相关村民委员会反映的意见和建议。

　　为保障农民在农村公共服务供给过程中权利的实现，还要在农村大力提供公共法律服务，在乡镇一级设立农村公共法律服务中心（工作站），开展“法律进乡村”普法活动，提高农民群体法律素养和权利意识，畅通农民表达诉求的渠道，为农民提供法律援助等服务。

　　

　　农村公共服务多元化主体供给

　　我国农村公共服务供给曾历经多种模式。上世纪50年代开始，我国政府在城市逐步建立了全方位的公共服务体系，涵盖了医疗、教育、就业、生活保障等各个方面，但农村地区的公共服务总体上处于空白。由于政府无法在农村提供生产生活公共服务，在长达几十年的计划经济时期，农村集体经济组织替代政府在农村供给公共服务。我国在农村生产资料公有制改革基础上建立集体经济组织，一方面，是为了消灭剥削、克服小农经济的落后性，发展农业经济；另一方面，是为成员（农民）服务，集体经济组织直接向农民个体提供社会保障。但由农村集体经济组织供给公共服务，超越了其作为经济组织的使命，并带来了资源利用率低等问题，比如农村集体经济组织以承包地、宅基地等为成员提供生存保障，造成资源无法优化配置；现代社会公共服务包括了医疗、教育、养老等各个方面，农村集体经济组织提供的公共服务也不能全面满足现代农村居民生产生活需要。随着农村集体经济职能的转变，我国由政府主导的公共服务体系正在农村逐步建立。由政府主导农村公共服务供给，才能更好地实现城市公共服务向农村延伸，实现城乡人员共享公共服务，进而促进城乡人员和市场要素双向自由流动和融合。受政策、产权等因素影响，其他机构难以参与到农村公共服务供给中，现阶段我国农村公共服务缺乏政府以外的其他供给主体，在农村集体经济组织退出农村公共服务供给后，政府可能成为农村公共服务的单一供给主体。相对于日益广泛的农村公共服务需求，政府在公共服务供给上也存在信息不全面、效率不高、财力有限等问题，也并不是所有的公共服务都适合由政府主导提供，应充分发挥不同主体供给公共服务的优势。

　　首先，我国正在起草制定《农村集体经济组织法》，该法是我国乡村振兴过程中重要法律制度之一，未来《农村集体经济组织法》应对集体经济组织职责进行准确定位。2016年，《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出，农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。因此，未来立法应将农村集体经济组织定位于经济组织，一方面，发挥经营管理集体资产的功能；另一方面，为集体经济组织成员提供生产经营方面的服务，而纯公共服务应让位于政府等机构来提供。

　　其次，农村公共服务属于公共产品或准公共产品，由于搭便车问题的存在，农村公共服务只能由政府来主导提供。《宪法》第八十九条规定国务院行使职权包括了领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设等。在党的十九大报告建设服务型政府的基础上，党的二十大报告指出，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。党的二十大报告对基本公共服务均等化目标提出了要求。建设服务型政府，均等化提供基本公共服务，第一，要扎实推进依法行政，以法治保障良好的政务环境，全面实行政府权责清单制度，让接受公共服务的公众对政府行政事务行使参与权、监督权；第二，通过法治继续推动政府职能转变，建立覆盖城乡的公共财政预算和支付体系，提高基本公共服务均等化的水平；第三，不同级别的政府在提供不同类的公共服务上具有不同的优势，要依法合理划分中央和地方各级政府在农村公共服务方面的职责，涉及全面统筹的公共服务，比如大江大河治理、农业基础科学研究、农村生态环境治理等由中央政府和省级政府提供，义务教育、社会保障、公共医疗等社会公共服务由市级政府提供，农业技术推广、乡村道路、农村文化建设等公共服务则由县乡级政府提供。

　　最后，在政府主导农村公共服务供给的同时，还要通过立法引导、鼓励、保障第三方，包括非营利组织如生态环境保护行业协会、农村自治组织、农民合作组织等在农村辅助性地提供公共服务。相比政府，其更贴近农业农村农民的生产生活，能够较为全面掌握农村公共服务需求信息。对于一些准公共产品，比如农村小型水利设施等，可以通过收费方式由政府以外的主体供给，以更好弥补政府供给能力不足问题。一方面，政府要监督这些主体提供公共服务的行为；另一方面政府要积极进行宏观调控，营造开放、有序的农村公共服务供给环境，在特定领域可以通过提供优惠补贴等方式，吸引第三方组织参与到农村公共服务提供中来。

　　

　　

　　农村公共服务供给短期内难以发生明显的经济效应，农村基本公共服务供给可能质量不高，存在农村医疗卫生资源不足、公共文化服务水平低、社会保障功能脆弱等问题。由于农民无法对政府公共服务供给进行有效监督制约和激励，建立政府在农村公共服务供给方面的专项考核和监督机制体制便尤为重要。

　　完善农村公共服务供给绩效考核。在地方政府的考核体系中，增加农村公共服务供给数量、质量的指标权重，使经济建设考核和公共服务考核达到比例均衡，在发展地方经济同时，督促政府履行职责，通过政府主导提高农村公共服务供给水平，激发农业农村发展活力。城市公共服务向农村延伸的目标之一就是实现公共服务的全民共享，为实现此目标，国家可统一建立公共服务清单，为公共服务绩效供给考核提供参考。各地方政府可以制定农村公共服务建设绩效管理条例，明确农村公共服务供给绩效考核管理机构、标准体系、考核程序、年度评估、结果运用、考核问责等事项。农村居民是农村公共服务的需求者、使用者，在进行自上而下的公共服务考核同时，为保障考核效果的公正性，还要尝试建立各方共同参与的农村公共服务第三方考核机构，吸收农村居民、人大代表与政协委员、专家学者、志愿者等参与农村公共服务考核检查工作。

　　建立农村公共服务供给监督机制。公开是监督的前提，农村公共服务建设投入使用情况应按照《政府信息公开条例》公开，增加政府财政投入农村公共服务项目的透明度；在政府进行信息公开的同时，为了使农民可以共享公共服务供给的全过程信息，村民自治组织应在公共服务信息公开中发挥作用。《村民委员会组织法》第三十条规定的村务公开制度中，没有明确列举公共服务建设事项，建议规定村委会依法对公共服务事项进行村务公开，通过村民会议等向农民传达公共服务建设供给信息。要建立多层次、多主体参与的农村公共服务供给监督机制。一方面，应加强政府专项拨款使用的审计监督，并建立审计问责制度，如果在专项拨款审计中发现违法犯罪行为，要依法向司法机关移交；另一方面，政府执法部门要监督第三方在农村供给公共服务的质量，比如社会保障主管部门要监督农村社会保障的建设情况，打击处理违法行为。由于农村社会体系庞大，政府监督却受制于人力、物力、财力的限制，因此，政府要协同自律性行业组织，对农村公共服务供给的相关行为进行监督。

　　（作者系河南财经政法大学民商经济法学院院长、教授）

　　● 责任编辑：高瀚伟