京津冀协同立法这十年

　　区域协同立法是京津冀协同发展的重要保障。

　　十年来，京津冀三地人大常委会创新制度机制，围绕北京非首都功能疏解、京津冀生态环境保护、产业升级和产业转移、交通一体化等重大立法课题，通过多种协同方式，制定修订地方立法120多部，为推动京津冀协同发展重大国家战略落地实施提供了有力法治保障。

　　十年来，京津冀三地人大常委会以高度的政治自觉和行动自觉，推动协同立法工作扎实开展，形成了稳定、高效、务实的工作机制，深化了对协同立法工作规律和特点的认识，打造了区域协同立法高地和样板。

　　那么，这十年究竟是如何走过的？三地人大协同立法机制又是如何建立的？

　　

　　摸着石头过河

　　

　　2014年2月26日，习近平总书记在听取京津冀协同发展专题汇报时深刻指出，“京津冀协同发展意义重大。对这个问题的认识，要上升到国家战略层面。”

　　2019年，京津冀协同发展战略迎来春秋五度。习近平总书记主持召开京津冀协同发展座谈会，他指出，“京津冀协同发展是一个系统工程，不可能一蹴而就，要做好长期作战的思想准备。”

　　2023年5月12日，习近平总书记在深入推进京津冀协同发展座谈会上强调，推动京津冀协同发展不断迈上新台阶，努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区。

　　十年来，围绕京津冀协同发展召开3次座谈会，中央政治局会议等重要会议研究这一议题，一次次顶层谋划，勾勒出习近平总书记心中京津冀协同发展的宏伟蓝图。

　　“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮”“要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治”“凡属重大改革都要于法有据”。京津冀协同发展重大战略实施需要法治保驾护航。

　　2015年3月，京津冀人大立法协同工作机制第一次会议在天津召开。会上，三地人大交流了年度立法计划及重要法规的立法工作情况，讨论并通过了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》。这是京津冀协同立法第一项工作制度。

　　经共同协商，三地决定建立京津冀人大立法协同工作机制会议制度，会议轮流主办，每年召开一次。会议议题包括研究规划计划、研究协同方向、确定协同项目、协调协同进度等，该工作模式一直沿用至今。

　　河北省人大常委会法工委副主任刘汉春表示，这一会议机制主要作用在于明确协同方向、确定协同项目、协调协同进程，解决了协同立法干什么、怎么干的问题。“三地人大常委会取得丰富实质性协同立法成果，这一会议机制发挥了重要协调、推动作用。”刘汉春说。

　　从《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》，到《京津冀人大立法项目协同办法》，就需要协同的重点领域、内容、原则、方式、机制、程序提出了明确具体的要求，标志着京津冀立法项目协同机制进一步完善。

　　2017年，《京津冀人大法制工作机构联系办法》的出台，意味着法制工作机构工作层面协同机制制度化。2018年，《京津冀人大立法项目协同实施细则》出台，则为推进具体立法项目协同制定了操作规程。

　　记者了解到，协同立法包括了统一文本、设置协同专章或者专条、征求意见等模式。如《河北省数字经济促进条例》设置“京津冀数字经济协同发展”专章7个条款；《河北省大气污染防治条例》设置“重点区域联合防治”专章4个条款；《河北省水污染防治条例》设置“区域水污染防治协作”专章5个条款等。

　　再如，在《河北雄安新区条例》《白洋淀生态环境治理和保护条例》制定过程中，河北省人大常委会赴北京市、天津市、山西省实地考察，邀请京津晋有关方面参加条例修改论证，为千年大计、国家大事注入强大法治动力。

　　2023年11月，京津冀三地人大相继审议通过了关于推进京津冀协同创新共同体建设的决定，以法治方式整合区域创新资源，完善区域创新体系，明确了共同体建设的原则，包括坚持优势互补、合作共赢，支持北京国际科技创新中心建设，完善创新功能互补机制，推动创新资源在京津冀区域内有序流动、科学配置、开放共享、高效利用。

　　

　　

　　习近平总书记多次在京津冀地区考察调研，就落实京津冀协同发展要求、推动三地协同发展给出关键指引。

　　谈生态保护，强调“要在生态保护机制创新上下功夫，京津冀要走在全国前列”；

　　谈交通建设，指出“城市现代化要交通先行，要发挥好大兴国际机场的辐射带动作用，联通京津冀世界级城市群、北京‘四个中心’、雄安新区建设，服务好京津冀协同发展”；

　　谈灾后重建，强调“坚持系统观念，统筹流域和区域，处理好上下游、左右岸、干支流关系，科学布局水库、河道、堤防、蓄滞洪区等的功能建设，整体提高京津冀地区的防洪能力”……

　　十年来，一幕幕难忘场景，一次次关键指引，一项项重大工程……习近平总书记为京津冀协同发展指明前进方向、提供根本遵循。

　　如何使京津冀发展的“势能之差”变为“动能之和”？

　　在协同立法之初，三地人大常委会便开始考虑这个问题。

　　科学立法必须尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律和立法活动自身的规律。河北省人大常委会法工委主任杨金深表示：“三地人大常委会从问题导向出发，坚持协同发展、互利共赢、优势互补、重点突破、成果共享的原则，坚持求大同、存小异，不搞一刀切，既在大的方向目标上求同，又在具体条款上保持各自特色，积极探索和实践协同立法新路径、新模式、新方法，打造越来越多的协同立法精品。”

　　2021年7月29日，河北省出台《河北省人民代表大会常务委员会关于授权省人民政府为保障冬奥会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定》。同年7月30日，北京市、天津市出台相关决定。这是京津冀三地人大又一项生动实践和鲜活范例。

　　2023年7月，河北省十四届人大常委会第四次会议修订了《河北省地方立法条例》，增设“协同立法”专章，在协同立法基本要求、基本原则和工作机制、规划计划及项目协同等方面予以具体规范，并对设区市协同立法作出了相应规定。

　　在2023年9月召开的京津冀人大立法协同工作机制第十次会议上，三地人大常委会讨论通过了《京津冀人大协同立法规划（2023—2027年）》，明确协同推进同一文本的立法项目5项、协同推进三地同向的立法项目8项，以及需要三地互动的高质量发展、交通一体化、安全、生态环保、社会事业等5个领域20余个立法项目。

　　这是三地人大首次编制协同立法规划，通过科学合理确定项目，对本届协同立法作出安排，走出了常态化协作、制度化推进的立法新路子，为区域协同立法打造了新样板。

　　积极服务重大国家战略

　　2021年6月18日召开的京津冀人大立法协同工作机制第八次会议指出，协同推进冬奥会法治保障是贯彻落实习近平总书记指示精神的重要举措，也是进一步深化京津冀协同立法、拓展协同领域的重要实践，体现了地方立法工作的主动性、前瞻性、针对性。

　　就在这次会议两个月前，京津冀三地人大常委会法制工作机构召开联席会议，共同研究当年京津冀人大立法协同工作机制第八次会议的主题，都提到为顺利举办冬奥会提供法治保障的问题。经过充分协商，三地达成共识：出台相关工作意见，指导本省市授权决定的制定工作，确保三地人大为冬奥会提供步调一致的法治保障。

　　在此基础上，三地人大常委会法制工作机构随即启动了立法协同工作机制，密切配合，共同起草《京津冀三地人大常委会关于协同推进冬奥会法治保障工作的意见》，并经京津冀人大立法协同工作机制第八次会议讨论通过。该意见进一步凝聚共识：三地将共同采取行动，灵活、适宜地作出与本省市情况相适应的授权决定或者支持冬奥会举办的决定，同步制定、同步审议、同步出台、同步宣传。

　　2021年7月29日至30日，北京市、天津市、河北省在各自召开的人民代表大会常务委员会会议上，分别表决通过了关于授权人民政府为保障冬奥会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定。

　　起草过程中，分别征求了三地政府相关部门，河北省张家口市人大常委会、市政府，以及崇礼区人大、区政府等各方面意见，梳理分析政府关于冬奥会保障的立法需求。

　　考虑到举办城市、非举办城市在法治保障方面的不同需求，以及存在的不确定因素，对赛会的服务保障工作提出了很大挑战，需要通过授权，督促政府在筹办期间更好地履行职责，突出各地特色，实现临时性行政措施精准发力和冬奥会执法保障的协同一致。

　　同时，由于临时措施可能对人民群众的生产生活产生影响，还要兼顾群众利益。在充分借鉴全国人大常委会有关授权决定文本的基础上，三地在授权决定的内容上作了以下考虑：

　　一是为了维护法制统一，授权决定一致规定，政府根据需要，在不与法律、行政法规相抵触，不与地方性法规基本原则相违背的前提下，按照必要、适度、精准的原则，制定政府规章或者发布决定；根据本决定制定的政府规章或者发布的决定，依法报人民代表大会常务委员会备案。

　　二是冬奥会的筹备和举办，离不开人民群众的热情支持和广泛参与。为了践行以人民为中心的思想，最大限度减少对群众生产生活的影响，授权决定对授权期限作了明确规定；同时，要求省市人民政府根据本决定制定规章或者发布决定，应当明确有效期限，及时、依法向社会公开，做到依法行政，尽可能取得人民群众的理解和社会各方面支持。

　　三是在授权政府采取措施的领域上，三地授权决定文本一致规定了“环境保护、公共安全、公共卫生、道路交通”等方面内容。河北省在授权决定中增加了“安全生产、城市市容管理”两个方面的内容。

　　授权决定对于监督政府依法履行职责、保障冬奥会筹备和举办工作顺利进行，发挥了重要作用。

　　大运河京津冀段是推动京津冀区域协同发展的重要纽带。

　　大运河是中国古代创造的一项伟大工程，是具有2500多年历史的活态遗产，蕴含着中华民族悠远绵长的文化基因，传承着中华民族的悠久历史和文明。

　　党的十八大以来，习近平总书记多次对大运河文化保护传承利用作出重要指示批示，指出“大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好”。

　　2019年，中央办公厅、国务院办公厅印发《大运河文化保护传承利用规划纲要》《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》，对加强大运河文化保护传承利用工作作出重要部署。2021年，国家文化公园建设工作领导小组印发《大运河国家文化公园建设保护规划》，为提升大运河文化保护传承利用水平提供了重要指导。

　　京津冀三省市深入贯彻落实习近平总书记关于大运河文化保护传承利用的重要指示批示精神，大运河文化带沿线区域协同发展不断深入，跨区域协同对接机制逐步完善，合作领域进一步拓展。

　　2019年以来，京津冀三省市相继印发有关实施规划和工作方案，联合组织推出“京津冀运河文化展”，签订《北运河开发建设合作框架协议》，内容涵盖大运河遗产保护协同、生态保护协同、文旅融合协同等，以区域协同立法推动大运河文化保护传承利用。携手开展北运河综合治理，积极为游船通航创造条件。

　　为增强京津冀协同发展的文化驱动力，京津冀三省市人大常委会决定采取区域协同立法的方式，共同出台《关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定》。三地决定均自2023年1月1日起施行。

　　共铸产业协作“一条链”，共织内联外畅“一张网”，共建绿色防护“一片林”，共绘民生保障“一张图”……从无到有，在法治的引领保障下，三地实现了由最初的松散型协同向紧密型协同转变，由机制建设协同向具体项目协同转变，由单一的立法项目协同逐步向全方位、全领域、全过程协同迈进。

　　我们相信，在有关部门的共同努力下，京津冀协同发展体制机制创新将取得更大成效，京津冀未来一定会发展的更加美好。

　　● 责任编辑：孙雅南