备案审查下沉基层，从试点到制度有多远

　　6月1日，新修订的重庆市各级人大常委会规范性文件备案审查条例正式实施。引人注目的是，该条例明确将乡镇政府、街道办事处（以下简称“镇街”）制定的规范性文件纳入备案审查之列。此前，广东、浙江等地公布的备案审查地方性法规的修法草案，也都作出了类似规定。这些信号标志着，一些地方人大最近两年踊跃探索的镇街规范性文件备案审查，开启了从试点实践逐步走向常态制度的步伐。

　　作为具有中国特色的宪法性制度设计，备案审查范围的不断扩展，标示着监督的广度和深度。早在2014年，党的十八届四中全会就明确提出了“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。历经多年演进，备案审查已从中央一级贯通至省、设区市、县三级，各类法规、司法解释、规章等均已覆盖。然而，镇街一级的规范性文件，即通俗所称的基层“红头文件”，却普遍游离于人大监督的视线之外，止步于备案审查的“最后一公里”。

　　值得注意的是，处于基层第一线的乡镇政府和街道办，承担着乡村、社区治理的公共职责，其所颁发的“红头文件”虽然层级最低，却数量繁多、内容具体、适用频繁，且往往直接牵涉当地民众的切身利益，一旦违法不当，极易贻害一方。另一方面， 相较于法规、规章等较高层级的规范，基层“红头文件”的制定程序远不如前者严格，这就进一步放大了犯错的概率和风险。正因此，将备案审查的触角进一步下沉基层，既是维护国家法治统一、落实人大监督功能的时代要求，也是提升基层治理水平、维护公民合法权益的现实召唤。

　　同时应当看到，尽管从宪法监督制度的基本原理出发，乡镇政府、街道办都属于人大监督对象，将其制定的规范性文件纳入备案审查范围已达成共识，但目前立法法、监督法等法律对此并无明确的制度规范。这就意味着，备案审查下沉镇街基层的试点实践，不仅需要直面现实的挑战，更需探索制度的创新。

　　比如，备案审查牵涉法律认知、政策理解等要素，对于审查机构、人员有着极高的专业性要求。然而，乡镇人大、人大街道工作委员会作为镇街“红头文件”的审查主体，却普遍存在人员配备、专业水平等方面短板，很难充分契合备案审查的能力标准，这也是制约备案审查下沉基层的最大挑战。

　　对此，一些地方的试点实践已探索出诸多应对之策。比如，借助上级人大、“一府两院”等系统的审查力量，建构起上下联动、协同配合的审查机制；以委托、聘请等方式，引入高校智库、专家学者、律师等外部审查力量等等，都为集聚专业支持、消解基层压力开辟了可行路径。更加引人瞩目的是在试点实践中不断拓展的公众参与机制，依托座谈会、论证会、基层立法联系点、人大代表联络站等平台，人大代表、辖区民众得以直接参与备案审查，以百姓立场、切肤之感评判镇街“红头文件”的良莠。这既是民众知情权、参与权、表达权、监督权的真实体现，更为备案审查下沉基层注入了强大的民意动力。

　　试点实践所积累的经验、所创造的范本，最终需要通过制度确认加以复制和推广。从目前重庆、广东等地已修订或拟更新的相关地方立法看，针对镇街规范性文件备案审查只是作出了原则性的制度安排，各地人大尚需进一步探索相关的标准、程序、机制等等，最终完成更加细化、相对统一的制度设计。而在国家立法层面，立法法、监督法亦有待作出相应修改，进而为备案审查下沉基层提供更坚实的法律依据。

　　从试点实践到常态制度，备案审查下沉基层或许还有相当长的路要走，但未来愿景已清晰可见。说到底，打通备案审查的“最后一公里”，是宪法监督制度更趋优质、成熟的重要标志。一个更接地气的备案审查制度，也能更近距离地守护百姓权益和公平正义。而这，正是备案审查制度的深层价值和终极使命之所在。

　　● 责任编辑：刘瑜