构建中国特色矛盾纠纷多元化解体系的浙江经验

　　初心如磐二十载，砥砺奋进硕果丰。浙江历届省委、省政府按照习近平同志在浙江工作时擘画的平安建设蓝图，一任接着一任干，久久为功、众志成城。今天，浙江以强烈的政治担当和真挚的为民情怀，建立健全了矛盾纠纷多元化解的价值目标体系、制度规范体系、协同工作体系、绩效评价体系，持续推进矛盾纠纷预防化解的实践创新、理论创新和制度创新，形成了一系列具有原创性、标志性的平安法治改革成果，着力打造了中国特色矛盾纠纷多元化解的省域样本。 

　　

　　

　　一是高水平统筹发展与安全。2004年4月22日，习近平同志主持召开建设“平安浙江”工作座谈会，明确提出要开展宽领域、大范围、多层面的平安浙江建设。当年5月10日至11日，浙江省委召开十一届六次全体（扩大）会议，作出了建设平安浙江、促进社会和谐稳定的决定。从2003年到2022年，浙江地区生产总值从9200亿元增加到7.77万亿元，经济规模超过了发达国家荷兰。在经济高速发展的过程中，浙江始终坚持发展为了人民，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民，不断强化基本公共服务，在医疗、养老、就业、住房、教育等方面持续增进民生福祉，始终将保障和改善民生作为维护社会安全稳定的基础性工作。同时，面对发展带来的新问题和新风险，全国首部《浙江省公共数据条例》给海量数据系上了“安全带”，《浙江省电子商务条例》有力促进了平台经济规范健康发展，《浙江省快递业促进条例》破解了快递业“成长烦恼”。在新冠疫情的冲击下，浙江坚持疫情防控和复工复产两手抓，提出“尽量延峰、有效削峰、平稳渡峰”等措施理念，不断调适发展与安全的平衡点。总体上，大平安理念强调社会安全与经济发展不能互相割裂，必须促进高质量发展与高水平安全良性互动。

　　二是坚持风险源头预防。习近平总书记指出，要从源头上预防减少社会矛盾，提高预防化解社会矛盾水平。浙江历来重视“消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前”的治理观，始终将源头预防，抓前端、治未病作为根本的工作目标。一方面，长期持续开展普法宣传和社会主义核心价值观教育，专门设立平安浙江文化周，大力推进社会心理服务体系、社会信用体系建设，不断深化村规民约等社会规范，着力营建和为贵的平安浙江文化。另一方面，持续深化警源、访源、诉源“三源治理”，创新完善了风险预测预警预防机制、矛盾纠纷排查常态化机制、除险保安晾晒机制、重大决策社会稳定风险评估机制等一系列预防性政策制度，在预防矛盾纠纷方面发挥了重要作用。

　　三是坚持实质解纷事了人和。习近平总书记指出，中华民族在几千年历史中创造和延续的中华优秀传统文化，是中华民族的根和魂。中华传统美德是中华文化精髓，塑造了国人的道德观念和思维方式，影响着社会的风俗习惯、文明风尚。浙江历史人文底蕴深厚，各地积极将“明德慎罚”“无讼”“尚和”等传统治理思想进行创造性转化和创新性发展，在现代法治框架下注重以情理来化解人民内部矛盾，不仅促推矛盾纠纷实质性化解，而且尽可能修复当事双方的人际关系，真正实现案结、事了、人和。特别是在坚持和发展新时代“枫桥经验”的过程中，浙江创新发展了“矛盾柔性化解”的特色理念，不断提升人民调解的规范化与制度化，探索完善柔性执法机制，持续深化新时代帮教帮扶工作，开辟了推进良法善治的新境界，加快完善了具有中国特色的矛盾纠纷柔性化解机制。

　　

　　

　　目前，我国已建立健全和解、调解、信访、公证、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等矛盾纠纷多元预防化解综合体系，这些解纷制度安排因需而异、循序递进、相互衔接，确保了各部门协调配合、各司其职，力促解纷成本最小化和公平正义最大化。浙江坚持在大平安理念下把非诉纠纷解决机制挺在前面，着力避免司法裁判的泛化适用，构建调解优先、分层递进、司法兜底的矛盾纠纷化解“路线图”。即要优先鼓励当事人通过自愿和解、依法调解方式化解矛盾纠纷；调解不成的，根据矛盾纠纷性质，依法引导当事人通过仲裁、行政裁决、行政复议等途径解决；对处理结果不服的再引导当事人依法提起诉讼。2023年5月，浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第三次会议通过《浙江省平安建设条例》，将上述解纷实践中的经验做法在省级立法层面加以固化和提升。

　　调解是我国独创的消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，是践行新时代“枫桥经验”的重要载体。浙江不断完善以人民调解为基础的多元调解协调联动机制，针对自然人、法人、非法人组织等不同矛盾纠纷主体，依据医患纠纷、家事纠纷、消费纠纷、物业纠纷、交通事故纠纷、知识产权纠纷、劳动争议、行政纠纷等不同矛盾纠纷类型，持续探索“调解+公证”“调解+仲裁”“调解+行政复议”“警调衔接”“检调衔接”“诉调衔接”“拘调衔接”等多元化解组合方案，坚持把调解贯穿矛盾纠纷化解工作始终，做到应调尽调、能调尽调，实现事心双解。杭州市立足实际，率先出台《杭州市人民调解条例》《杭州市社会矛盾纠纷多元化解办法》。浙江率先出台《浙江省医疗纠纷预防与处理办法》等政府规章，及时解决各领域的新型矛盾和热点问题。2023年9月，浙江省十四届人大常委会第五次会议表决通过了《浙江省人民代表大会常务委员会关于坚持和发展新时代“枫桥经验”的决定》。上述制度规范体系为新时代矛盾纠纷化解工作提供了纠纷预防法治化、纠纷受理法治化、纠纷化解法治化、监督追责法治化、维护秩序法治化的全过程法治保障。

　　

　　

　　如何推动碎片化治理到整体性治理是一个普遍性的治理难题。从纵向自上而下角度，浙江按照“全省一盘棋、市级抓统筹、县级负主责、基层强执行”的理念格局，建立了县乡村三级联动的“一中心四平台一网格”立体式工作体系。从横向部门协同角度，县级社会治理中心统筹协调矛盾调处化解工作，推动多中心为一中心，发挥矛盾纠纷化解“终点站”作用，成为实现源头治理的协同枢纽和制度载体。这一创新做法随后被推广至全国各地，成为平安浙江建设的标志性成果。“基层治理四平台”是极具中国特色的镇街大部制改革，对镇街和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的工作事务进行统筹整合，形成“党建统领、经济生态、平安法治、公共服务”四个功能性模块。浙江各地科学设置岗位，配强力量，充分发挥乡镇（街道）指挥、督导、考核作用，健全完善事项受理、分析、流转、处置、督办反馈、考核的闭环管理机制，有效破解事在乡镇街道、权在部门，乡镇街道“看得见、管不着”和责大权小的基层治理难题。2007年，“网格化管理、组团式服务”社会管理服务新模式在舟山市普陀区桃花镇诞生。此后，浙江全面推进全科网格建设，构建“村（社区）-网格-微网格（楼道、楼栋）”治理体系，推动市场监管、消防、综治等各类基层网格整合融合，实现多网合一、一网统管。按照“1+3+N”模式配备网格力量，抓好“专兼联”治理团队建设。2022年，浙江省建强8.5万个网格、45万个微网格，90个县（市、区）全部成立社会治理中心，各类矛盾纠纷办结率达92.97%。

　　整体性治理依赖于各子系统间的信息对称、数据共享、资源整合。近年来，浙江深入实施《浙江省政法数字化协同工程规划（2017-2020年）》《浙江省政法智能化发展“十四五”规划》，依托“141”体系建立“1338”数字法治系统，在政法一体化办案、综合行政执法改革、平安风险预测预警防控、社会矛盾纠纷调处化解体系建设中率先突破。“公安大脑”“全域数字法院”“数字检察”等改革，推动了各政法单位实现机制、技术、组织架构的重塑性变革，各部门不断探索研发“浙江解纷码”“民呼我为”、跨域办案一体化、情指行一体化、综合查一次等多跨应用场景，浙江矛盾纠纷多元化解的整体协同体系基本建成。

　　

　　创新绩效评价体系

　　

　　习近平总书记指出：“人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者。”多年来，浙江始终坚持和完善满意度公开测评、群众安全感第三方评估、新闻舆论监督团等做法，不断提高群众的获得感、幸福感、安全感，让人民群众做平安浙江建设的最终评判者。

　　经过20年的实践，浙江建立集“内部考核、外部评价”于一体的绩效评价体系。在党政内部的平安考评机制上，构建集“结果性指标、过程性指标、督查暗访类指标、群众安全感测评指标、创新项目加分指标”的“4+1”考评指标体系；建立月报月评、暗访检查、领导抽查的考评程序方法；将考评结果与领导干部的业绩评定、职务晋升、奖励惩处等挂钩。2018年起，浙江向全社会公开发布全国首个省级层面“平安指数”，每月定期反映全省各地的平安建设情况。在外部评价上，浙江每年委托统计部门和第三方调查机构，对群众安全感满意度及平安建设知晓率、参与度进行抽样调查。国家统计局调查得出的2022年浙江群众安全感指数高达99.28%，超全国平均值1.13个百分点。浙江被公认为国内最具安全感、最公平、最具活力的省份之一。

　　浙江各级各部门坚持“工作好不好，群众说了算”的理念，比如，为了让群众在每一起案件办理、每一件事件处理中都感受到公平正义，浙江多地公安建立民意感知体系，通过系统每日自动抽取前日与公安机关有过“业务接触”的群众电话信息，全覆盖发送访评短信，请群众就每一次执法服务质量作出评价。对于回复“不满意”的群众，就由访评员对其进行电话回访，了解具体诉求，听取意见建议，实现公安队伍执法、服务的动态监测和及时改进。

　　“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人。”20年来，浙江上下齐心协力，用心答好矛盾纠纷多元化解这张大考卷，以人民群众满意不满意为根本评价标准，将人民满意作为奋勇前进的原动力，将群众意见作为工作改进的指挥棒，及时解决群众急难愁盼问题，用情守护浙江人民高品质生活，书写人民满意精彩答卷。

　　（作者系浙江警察学院党委书记）

　　● 责任编辑：虞文梁