织密权益制度保障网  提升新就业形态劳动者安全感

　　宅家叫外卖、出门乘网约车、休闲时看直播……司空见惯的便捷生活背后，是新就业形态劳动者活跃的身影。当前，互联网经济蓬勃发展，围绕互联网平台产生了大量新的就业岗位，他们的权益保障问题也日益受到各方关注。 

　　近年来，针对这一群体劳动保障的痛点难点问题，各方不断探索建立和完善新就业形态劳动者劳动保障制度，劳动者权益保护网越织越密。今年政府工作报告提出，分类完善灵活就业服务保障措施，扩大新就业形态就业人员职业伤害保障试点，对新就业形态劳动者权益保障提出新要求。

　　那么，新就业形态劳动者劳动权益保障有哪些难题？如何维护新就业形态劳动者的合法权益，补齐法律短板？让我们一探究竟。

　　

　　2019年底，北京致诚农民工法律援助与研究中心接手了一起案件。外卖骑手邵新银在送餐途中发生严重交通事故，双腿严重骨折，还断了3根肋骨，可他在申请工伤待遇中却遇到了难题。

　　历经两次劳动仲裁、三次诉讼，邵新银仍未找到承担法律责任的用人单位，给他派单、投保、发工资、缴个税的主体至少涉及5家公司，在层层转包中，他陷入劳动关系难以认定的法律困境。

　　“外卖骑手是典型的新就业形态劳动者，这起案件展现了该群体权益保障中核心的问题：用工主体认定难+劳动关系认定难。”在接受本社记者采访时，中央财经大学法学院教授、中国劳动关系学院法学院学术委员会主任沈建峰介绍，根据现行法律的规定，涉及工伤待遇等问题，要想通过劳动争议仲裁或者诉讼途径维护权益，劳动关系确认是维权路上的第一道关卡。

　　传统劳动关系中，最为常态的是，劳动者和用人单位通过劳动合同和实际用工一对一建立起来。而在新就业形态下，用工主体多元化、管理手段数字化、用工协议电子化等，都使当事人之间法律关系不清晰。企业降低用工成本、规避劳动关系的种种做法，进一步增大了用工关系定性及其当事人认定的难度。

　　例如，在实践中，像邵新银这一类劳动者，他们在平台自行注册或接单，通常接受A公司日常管理，B公司发工资，C公司缴个税，但其中的任何一家公司都不构成外卖骑手的用人单位。

　　“平台用工领域经常采用承包经营、外包用工、加盟用工、劳务派遣用工等方式，而且往往存在多层次的加盟、外包等现象。”沈建峰教授介绍，更有甚者，在一些情况下，新就业形态劳动者被注册成为个体工商户，摇身一变，被“伪装”成“自担风险、自负盈亏”的经营者。

　　从用工管理实践来看，实际用工主体可能与约定主体不一致，还存在平台和不同层级的承包商对劳动者都予以一定的管理现象。“这些因素导致发生争议后，劳动者往往无法确定谁是雇主。”沈建峰教授补充道，即使特定主体被认定为用工主体，在其他主体对劳动者也有一定管理的情况下，仅由该主体承担责任也不恰当。

　　值得一提的是，从“用人单位+劳动者”到“平台+个人”，新就业形态劳动者已成为职工队伍重要的组成部分。在沈建峰教授看来，新就业形态劳动者仅仅是一个描述性开放概念，无法准确界定；“新”相对于“旧”而言，它是工业化时代用工方式的相对范畴。“企业对新就业形态劳动者的用工，出现了灵活与严格并存的格局。”沈建峰教授指出。

　　一方面，新就业形态下用工更加灵活，劳动者可以自由决定何时“上班”，是否接单；另一方面，用工管理更加严格，通过信息技术的运用，劳动提供处于更严格的监督和管理之下。“这是新就业形态这种无组织体的有组织用工的必然结果，从而也会导致新就业形态劳动者易于受到用工规则和算法挤压，陷入‘困在系统中’的境地。”沈建峰教授解释道。

　　除了法律关系定性难、用工主体确定难等饱受诟病的“难题”，沈建峰教授认为，即使企业和劳动者认定了劳动关系，新就业形态用工存在的许多新特征、新形式，也无法被现行劳动法律所顾及。制度供给的不足，同样会给新就业群体的权益保障带来困境。

　　例如，我国现行劳动法以“单一用人单位、全日制工作”的典型劳动关系，作为规制各类劳动形态的“标准答案”。但是根据目前平台企业的薪酬规则，无论是“外卖小哥”的计件制，还是网约车司机的在线时长与派单质量绑定，劳动者收入水平都高度依赖工作时长。同时，劳动者随时上下线、存在工作比较突出的波峰和波谷等现象，都导致“8小时工作制”于他们而言并不现实。

　　此外，新就业形态劳动者维权还存在举证难、异地维权难的问题。沈建峰教授谈到，平台用工情况下，很多证据都处于电子状态，这就导致发生争议后劳动者举证困难。“企业注册地和劳动者工作地点分离的情况经常出现，发生权益侵害后，经常需要劳动保障监察异地执法，增加了执法难度。在诉讼和仲裁的情况下，也存在管辖地确定等难题。”沈建峰教授说。

　　

　　近年来，中央多部门联合推出一系列政策性文件，积极探索新就业形态劳动者权益保障的中国制度和中国经验。

　　早在2021年7月，在多年研究基础上，人力资源和社会保障部等八部门联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（以下简称“指导意见”），从制度顶层设计角度，直指从业者最关心、最直接、最现实的权益问题。

　　沈建峰教授介绍，指导意见首次提出“不完全符合确定劳动关系情形”的用工形式，在政策层面打破了我国劳动法律制度“全有全无”的模式，也即有劳动关系则全面保护，无劳动关系则全无保护的模式，设计了新的框架，在一定程度上指明了未来发展方向。

　　“该文件是国家层面第一个系统规定新就业形态劳动者权益保障的政策性文件。其出台标志着我国规范新就业形态发展、保障数字经济劳动者权益的制度构建，向前迈出了很大一步。”沈建峰教授说。

　　在上述文件的基础上，随后，市场监管总局牵头下发《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》，交通运输部邮政局牵头下发《关于做好快递员群体合法权益保障工作的意见》，交通运输部牵头下发《关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见》，针对最主要的新就业形态劳动者群体，进行了具体制度设计。

　　在相关部门推出上述一系列新就业形态劳动者权益维护的文件之后，各地方也出台相关政策，对中央政策进行进一步细化，共筑新就业形态劳动者权益“防火墙”。

　　例如2022年5月，广东省人力资源和社会保障厅牵头出台了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》，对新就业形态劳动者休息休假作了更具体的规定；上海市人力资源和社会保障局等八部门出台的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》，则对外包、加盟等情况下平台企业的责任承担作了进一步细化：“平台企业存在未及时有效进行监督、未合理披露实际用人单位情况等过错，导致劳动者权益受到损害的，应依法承担相应责任。”

　　除了上述一揽子设计的文件外，2022年以后，中央层面在人社部的牵头下，坚持问题导向，进行了更具体的制度安排：启动新就业形态就业人员职业伤害保障试点；发布新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引、休息和劳动报酬权益保障指引、劳动规则公示指引、权益维护服务指南等系列指引指南。

　　与此同时，中华全国总工会也印发了《关于推进新就业形态劳动者入会工作的若干意见（试行）》，为新业态劳动者加入工会开展集体协商进行了安排。“这些探索让新就业形态劳动保障政策体系逐步完善，并更加具体、可操作。”沈建峰教授说道。

　　在为新就业形态劳动者构建社会保障制度体系上，职业伤害保障试点走出了稳妥的第一步。2022年7月，人社部会同相关部门，启动了试点工作，在七省一市开展职业伤害保障试点。数据显示，截至去年9月，累计668万人已纳入职业伤害保障范围，试点对象总体做到应保尽保。一年多来，试点省份累计作出职业伤害确认结论3.2万人次，支付职业伤害保障待遇共计4.9亿元。

　　与此同时，为加强快递员群体工伤保障，2022年1月，人社部办公厅、国家邮政局办公室联合印发《关于推进基层快递网点优先参加工伤保险工作的通知》，将快递员纳入工伤保险的保障范围。

　　沈建峰教授介绍，除了职业伤害保障外，一些地方，例如广东、浙江等省份，还先后发布了《用人单位招用不符合确立劳动关系情形的特定人员参加工伤保险办法（试行）》，尝试将新就业形态人员纳入工伤保险体系。“以上地方性的探索，为进一步保障相关劳动者的权益、分散用人单位用工风险，提供了另外一种可能性。”沈建峰教授表示。

　　在职业伤害保障之外，新就业形态劳动者的其他基本劳动权益的保障，也开始通过指引、指南、意见、典型案例等方式，得以一一实现。2022年底，最高人民法院发布了《关于为稳定就业提供司法服务和保障的意见》，围绕新就业形态用工，提出了一系列裁判思路，例如，明确了新就业形态劳动关系认定的考量因素，对一些用工管理行为的控制提出了标准，再次强调了事实优先的劳动关系认定思路。

　　2023年2月，人社部发布《新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引（试行）》。2023年11月，又发布了《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》等三份新办法（以下简称“两个指引和一个指南”），引导平台企业及其用工合作企业健全用工管理制度，提高劳动者权益保障水平。

　　“此前指导意见已就此提出了较为原则的规定，这次两个指引和一个指南在总结其实施以来的经验和发现的问题基础上，提出了更有操作性的规则。这些指引和指南，对于落实指导意见具有非常积极的意义。”沈建峰教授向记者介绍，新规对劳动合同和协议签订、工时、工资、劳动规则制定、维权服务等，结合新就业形态用工的特点进行了明确，保障了劳动者休息权，也能满足企业用工需要。

　　比如“超时工作”这一新就业形态劳动者面临的突出问题，此次相关指引就对企业科学确定工作量和劳动强度，作出了具体细化指导。该文件还首次引入“宽放时间”的概念，明确工作时间在劳动者完成全部订单的累计接单时间基础上，需适当考虑劳动者必要的在线等单、服务准备、生理需求等因素。

　　对于劳动者关心的工资方面也有规定。沈建峰教授介绍，根据新规，新就业形态劳动者中具有劳动关系的适用劳动法的工资规则，构成不完全符合劳动关系情形用工的，适用劳动者实际工作地小时最低工资标准。法定节假日应支付劳动者高于日常工作时间合理报酬的工资。

　　“围绕实质性决定劳动者权益的格式合同、用人单位规章、算法规则等劳动规则，为保障其合理性，对其进行了程序规则设计，为劳动者参与、表达，也为上述规则的透明、公开等提供了依据。”沈建峰教授如是说。

　　在集体协商领域，相关的制度也越来越清晰，保障也更加有力。新修订的《中华人民共和国工会法》于2022年实施，让新就业形态劳动者加入工会有了清晰的法律保障，使这部分群体能够借助工会的力量，通过集体协商的方式获得更好的权益保障。

　　“在过去的几年间，新就业形态领域的集体协商制度取得了各种实践突破。在北京，较早地开展了与京东等快递业头部企业签订集体合同；在上海，圆通公司采取全网签的模式，与圆通公司的全部快递员签订了集体合同。”沈建峰教授进一步说，另外，集体协商的结果体现也不断出现新形式。除了传统的通过集体协商签订集体合同外，很多地方和行业还签订了约束平台企业、加盟商等的恳谈会纪要等。

　　在上述实践探索的基础上，各地方也都在积极探索本地方集体协商立法的完善。“随着工会法的修改，许多省份开始在修改相关地方性法规的过程中，增加新业态集体协商的规则。如江苏将新就业形态的集体协商，写入地方性集体协商规定；北京从去年开始，筹划修改集体合同规定，并将其纳入立法规划。”沈建峰教授说。

　　在实体规则不断探索的同时，程序规则的完善也在同步推进。2024年1月下旬，人社部、最高人民法院、司法部等六部门印发了《关于加强新就业形态劳动纠纷一站式调解工作的通知》（以下简称《通知》），为解决新就业形态劳动者维权难、多头跑，办理此类纠纷调查取证难、事实认定难和法律政策不完善等问题，提供了方案。

　　“《通知》不再区分新就业形态用工关系的法律性质，只要属于《通知》规定的争议类型就可以纳入本调解机制之中进行一体化调解。通过劳动争议调解、人民调解等力量的组合，建立综合性的一站式多元调解机制，有效地形成了合力。”沈建峰教授说。

　　

　　党的二十大报告提出，健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制，完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。保护好新就业形态劳动者是一项重要的民生课题，维护他们的合法权益需要完善法律法规，提供制度化的保障。

　　从一片空白到有了政策框架，从相对原则性的思路到具有具体指导意义的系列指引指南，保障新就业形态劳动权益方面的规则在不断完善、层层递进。在发生新就业形态劳动争议时，这些规范性举措有助于劳动保护措施落地见效，保障了劳动者合法权益，同时倒逼平台企业规范管理和用工。

　　不过，新就业形态劳动者权益保障中的难点、痛点、堵点依然存在。与此同时，愈发向纵深发展。

　　沈建峰教授对记者介绍，总体来看，目前围绕新就业形态领域的合同、劳动基准、集体协商等问题，都在靠政策推动。由此引发的问题，一是政策性文件并不是法律，很难作为裁判的依据。二是政策性文件往往主要是定目标和做引导，而缺乏刚性。“这就导致在新就业形态劳动者权益保障的刚性和可裁判性方面，仍然存在明显不足。”

　　值得一提的是，在司法层面，针对新就业形态发展中存在的部分问题，裁判机关已经有了一定的突破。2023年5月，人社部和最高人民法院联合发布“第三批劳动人事争议典型案例”，通过以案说法的方式，对“不完全劳动关系”的构成要件和判断标准，进行了方向性界定。

　　“发布的第三批典型案例，明确了新就业形态劳动关系认定、用工主体认定等标准，确定了事实优先原则，再次明确注册个体户不影响劳动关系认定等裁判口径。”沈建峰教授说，典型案例的出台，为理论界对该问题的讨论提供了实践基础，也为裁判实践如何认识“不完全劳动关系”提供了参照。

　　沈建峰教授观察到，今年两会期间，最高人民法院民事审判第一庭庭长陈宜芳在接受媒体采访时谈到，最高人民法院将适时出台新业态用工司法文件，进一步推动完善新就业形态劳动者权益保护机制，推动数字经济健康有序发展。

　　“但是，新就业形态劳动者劳动权益保障的法律规范问题，当下并没有得到解决。”沈建峰教授提到，从现行劳动法来看，一方面，从2012年以来，劳动关系领域的立法总体上并没有及时迭代更新，顶层设计的不足效应已经显现。

　　他进一步解释说：“自1992年工会法、1994年劳动法诞生以来，尽管我国劳动立法取得了巨大进展，但不可否认的是，我国劳动法律体系面对新就业形态带来的变化，存在明显的时间差、空白区。”

　　另一方面，用工关系的日趋复杂和不断更新，进一步突显了劳动立法的欠缺。随着平台用工等新就业形态的兴起，以传统劳动关系和工作模型为基础的劳动立法已难以应对，制度供应不足的矛盾愈显突出。

　　为解决新就业形态劳动者权益保障的实践难题，在近年来政策和实践探索的基础上，沈建峰教授提出，当前可以通过司法解释，做必要的制度设计。例如，对法律没有规定的“不完全符合劳动关系情形”的用工，可以根据《民法典》第467条的规定，参照适用劳动法中与这种用工关系最相类似的规则。“这样，就可以将一些劳动法的规则通过解释和调适，适用于不完全劳动关系。”沈建峰教授说。

　　但是从更长远、更全面的角度来看，沈建峰教授认为还是应对其进行专门的立法，补齐新就业形态法律规范的制度短板，为新就业形态劳动者权益保障提供权威性、统一性的法律制度依据。“这是由新就业形态用工本身的特殊性决定的，也是因为平台用工代表了用工关系发展的未来，将来会有越来越多的行业平台化，新就业形态劳动者的人数会继续增加。”沈建峰教授说。

　　就具体的法律制定而言，沈建峰教授提出，可以置于基本劳动标准法进行规定，也可以通过单行的小切口专门立法进行。在内容上，新就业形态劳动者劳动保障权益的法律规则，应包含一般规定和针对不同用工形态的特别规则两部分。

　　“尽管当前对新就业形态用工根据性质进行分类规制已成共识，但不论哪种性质，都面临平等就业、劳动安全、格式合同、算法规制、工时和计件单价计算方式、劳动者个人信息保护、加盟和合作用工时的用人单位确认和责任承担等共同问题，这些应作为新就业形态劳动者劳动权益保障的一般性规定。”沈建峰教授谈到，在此基础上，再根据民事关系、不完全劳动关系以及劳动关系三种用工关系形态，分别进行制度设计。

　　他进一步说，构成民事关系的新就业形态用工在上述一般性规定基础上，原则上不应再增加管制性规范，属于当事人可自由安排的用工形态；劳动关系用工原则上适用现行劳动法的规定，但需要根据平台用工特点作必要制度调试。而“不完全劳动关系”则应当认为其因不符合劳动关系构成要件，本质上仍属民事关系，只是考虑到这种用工带来的特殊风险和劳动者保护需要，对其加载一些劳动者保护的特别规定。

　　“这种方案既符合当前防止劳动关系扩大化的总体认识，也可以坚持问题导向并根据新业态劳动用工发展实际施行有效保护，形成不完全劳动关系法律保护的渐进式发展。”沈建峰教授解释道。

　　值得关注的是，为进一步保护新就业形态劳动者合法权益，立法层面正在释放积极信号。今年全国两会期间，有人大代表建议，修改现行劳动法时，增加一个专门章节予以特别规定，在明确劳动关系认定的基础上，增加“不完全劳动关系”的用工类型。

　　“当前应加强立法导向的新就业形态规则研究，以便时机成熟时，尽快完成新就业形态劳动者劳动权益保障的规则设计。”沈建峰教授也注意到，全国人大常委会已经将基本劳动标准法和新就业形态领域的立法列入立法计划。未来，新就业形态劳动或将真正“入法”，劳动立法中将增加保护相关群体的规则，届时，相关群体劳动者的各项合法权益将得到更全面的保障。

　　● 责任编辑：孙雅南