文物保护立法让文物活起来

　　从山东曲阜孔府到甘肃敦煌研究院，从湖南大学岳麓书院到福建南平武夷山朱熹园，从河南南阳医圣祠到浙江绍兴浙东运河文化园……考察历史文化遗产、探寻中华文明根脉，习近平总书记的文化足迹遍及全国各地、大江南北。“要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。”习近平总书记念兹在兹。

　　文物承载灿烂文明、传承历史文化、维系民族精神，是中华民族优秀传统文化的重要载体，是维系中华民族团结统一的精神纽带。保护文物就是保护中华民族的历史，是对民族和国家的重要责任。

　　党的十八大以来，习近平总书记将文化自信、文物保护工作置于前所未有的高度，就文物安全、文物科技创新、革命文物保护、文物人才队伍建设等多次作出重要指示批示。强调要“树立保护文物也是政绩的科学理念，统筹好文物保护与经济社会发展，全面贯彻‘保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理’的工作方针”“努力走出一条符合国情的文物保护利用之路”；强调“历史文化遗产是不可再生、不可替代的宝贵资源，要始终把保护放在第一位”；强调“考古工作是展示和构建中华民族历史、中华文明瑰宝的重要工作”“努力建设中国特色、中国风格、中国气派的考古学”；强调要“加强革命文物保护利用，弘扬革命文化，传承红色基因”……这些重要论述，为新时代文物事业发展指明了前进方向、提供了根本遵循。

　　早在1961年，国家文物局就颁布了《文物保护管理暂行条例》。现行《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）于1982年11月公布，曾作5次修正（1991年、2007年、2013年、2015年、2017年），2002年进行过一次全面修订，在保护文物安全、规范考古活动、加强文物管理利用等方面发挥了重要作用。为适应文物事业发展需要，新一轮文物保护法修订正如火如荼进行。新修订案通过前，就让我们一起回顾文物保护立法栉风沐雨的六十余载历程，通过它了解我国文物保护工作的历史演进。

　　

　　中华人民共和国成立之初，我国积极投身于各领域社会主义基础建设，积极发展工农业。在基础建设过程中，许多不可移动文物不得不为城市化建设让路。

　　以北京为例，为将首都建设成新型城市，先后拆除瓮城9座、城楼13座、箭楼9座、闸楼2座、木牌楼9座、混凝土牌楼14座、砖石牌楼1座、大小门楼12座等。

　　2021年8月，文化和旅游部副部长、国家文物局局长李群在向全国人大常委会报告文物工作和文物保护法实施情况时表示，一些地方未能正确处理文物保护与城乡建设、发展旅游的关系，文物保护主体责任落实不到位，文物大拆大建、违法建设、隐瞒不报、过度开发等问题突出。

　　同时，文物流失海外、盗墓事件亦是屡见不鲜，给很多文物造成了不可弥补的损害。

　　文物和文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，是不可再生、不可替代的中华优秀文明资源。为有效权衡基本建设工程和文物保护之间的关系，遏制走私、盗掘等行为，1950年至1958年，我国先后颁布《禁止珍贵文物图书出口暂行办法》《古文化遗址及古墓葬之调查发掘暂行办法》《中央人民政府政务院关于保护古文化建筑的指示》等多个规范性文件。

　　这些文件针对文物走私、打击盗墓、考古发掘等行为，打击了犯罪、纠正了不法现象、指导了相关工作，但因大多针对单一问题，缺少综合性体系规范架构，因此在时任国家文物事业管理局局长王冶秋的主持下，历时两年，十易其稿，1961年颁布了共18条的《文物保护管理暂行条例》综合性法规。

　　这部综合性法规对国家保护的文物进行了界定，制定不可移动文物保护的管理体系、明确可移动文物的流通管理办法，第一次提出了“全国重点文物保护单位”概念，并确定了180处第一批全国重点文物保护单位名单。该条例作为我国文物保护法的前身，总结了中华人民共和国成立以来文物保护工作的经验，奠定了我国文化遗产保护的理论基础。

　　《文物保护管理暂行条例》颁布实施以后，我国文物得到较为有效的保护。但由于违法成本仅有“按照情节轻重给予应得的处分”这样泛泛规定的代价，致使挖掘盗墓、贩运走私等行为仍时有发生。加之时间来到改革开放初期，经济发展释放十足动力，文物保护工作遭遇文物市场规模扩大、建设工程与不可移动文物保护之间矛盾愈发突出的新困境。

　　值此背景下，1982年11月19日，第五届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《文物保护法》。它作为我国文化领域颁布的第一部法律，是我国社会主义法制建设的重要成果。该法的颁布实施，标志着我国文物保护与利用逐步走上法制化轨道，开启了我国文物事业发展的新篇章。

　　

　　相较于《文物保护管理暂行条例》，1982年通过的《文物保护法》精准地界定了国家保护文物的类型和时空范畴；以条例中的既有规定为基础，分别对保护管理框架与基本建设工程的协调和不可移动文物再利用等方面的条款予以补充、完善；用三章7条分别规定馆藏文物、私人收藏文物等可移动文物的分级管理与流通以及文物出入境的相关事宜，深化规范可移动文物的管理和流通；增设考古发掘专章，明确“一切考古发掘工作，都必须履行报批手续”；细化奖惩的对象及措施等。有的放矢、精准施策，以解我国文物领域缺少一部基础性法律的燃眉之急。

　　诚然，文物保护工作只有进行时，没有完成时。随着经济发展的新形势变化、文物犯罪的挑战加剧，人们对于溯古的渴望、对文物收藏的热衷倍增，为了适应新阶段文物保护工作需要，应对新形势下的文物经济文化发展，2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订通过了《文物保护法（修订草案）》。

　　修订后的《文物保护法》首次明确文物保护工作的“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”16字方针，突出强调研究和公众认知的重要性，补充建立了从业单位的审批许可制度，体系化完善了文物保护的管理框架，深化了对“不改变文物原状”的认知，以及落实了既有规定的可操作性等。体例上，扩充至8章80条，扩充的条目更多是对既有规定中关于全责机构、实施、时效性以及法律责任等内容的补充、细化。

　　不论是2002年的修订，还是其余五次修正，日臻完善的《文物保护法》为保护好、传承好中华民族优秀的历史文化遗产提供坚强后盾。在此期间，以《文物保护法》为上位法和基本依据，一系列关于文物保护的行政法规以及规范性文件先后出台，基本构筑了中国特色社会主义文物保护法律体系，为我国文物事业发展提供了强有力的法治保障。

　　如《文物保护法》修订后仅半年多的时间，2003年5月《中华人民共和国文物保护法实施条例》（以下简称《实施条例》）便公布施行。要知道与1982年文物保护法配套的《中华人民共和国文物保护法实施细则》是在十年后的1992年才由国家文物局发布施行，法制进程的步伐加快足以显示党和政府对文物工作的高度重视。

　　《实施条例》以行政法规形式，对文物保护法规定较为原则的问题，如民间收藏文物、古建维修、文物出境等文物保护工作中的一些具体制度，作出更加具体、更加明确的规定。同时为跟上时代步伐，《实施条例》也先后于2013年12月、2016年2月、2017年3月、2017年10月进行过四次修订。

　　从《长城保护条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》《博物馆条例》《水下文物保护管理条例》等行政法规，到《博物馆藏品管理办法》《文物藏品定级标准》《文物认定管理暂行办法》等部门规章，再到《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》《可移动文物修复管理办法》等规范性文件，加之一些省、自治区、直辖市为执行《文物保护法》和《实施条例》，根据该行政区域的具体情况和实际需要，制定的一批地方性法规，我国在文物保护领域业已构建起由法律、行政法规、地方性法规、部门规章和规范性文件组成的较为完备的法律体系。

　　立法的步伐蹄疾步稳，皆为加强对文物的切实保护、有效管理和合理利用，为我国文物事业的发展筑牢坚实法治保障。

　　

　　党的十八大以来，随着我国文物保护法律制度体系日益完善、文物保护法治实践不断创新发展，我国文物保护状况得到明显改善：政府保护文物责任逐步落实，综合执法能力不断增强，配套法规规章逐步健全，广大人民的文物保护意识明显提高，文物工作在服务经济社会发展、惠及民生等方面的积极作用日益凸显。

　　不过，亦如2012年12月11日“纪念文物保护法颁布30周年暨修订10周年座谈会”上，时任全国人大常委会副委员长路甬祥所说：“我国文物工作在实践中依旧面临不少困难和亟待依法解决的问题。”

　　他指出，文物工作在有些地方未受到应有的重视，一些文物得不到及时抢救和有效保护，基本建设和旅游发展过程中破坏文物的现象时有发生，盗掘古墓葬、盗窃馆藏文物、走私文物等违法犯罪行为屡禁不止，文物市场缺乏有效监管，一些地方出现了“重利用、轻保护”“重经济效益、轻社会效益”的现象，等等。

　　围绕文物工作中存在的突出问题，重大政策文件密集出台，在落实责任、加强保护、拓展利用、严格执法等方面作出部署。国务院出台《关于进一步加强文物工作的指导意见》，中办、国办印发《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》《关于加强文物保护利用改革的若干意见》《关于实施革命文物保护利用工程（2018—2022年）的意见》，国办印发《关于加强石窟寺保护利用工作的指导意见》……

　　其中，《关于加强文物保护利用改革的若干意见》再次重申文物领域现存的重点问题，包括文物资源促进经济社会发展作用仍需加强；文物安全形势依然严峻；文物合理利用不足、传播传承不够；依托文物资源讲好中国故事办法不多；文物保护管理力量相对薄弱，治理能力和治理水平尚需提升等。针对这些问题，该意见要求修改《文物保护法》及相关配套行政法规。

　　千呼万唤始出来，2020年11月10日，国家文物局对外发布《文物保护法（修订草案）》征求意见稿，这是《文物保护法》自颁布以来，经历2002年修订后的又一次重大修订。回应众盼，开启新一轮修订。

　　2023年10月20日，《文物保护法（修订草案）》提请十四届全国人大常委会第六次会议首次审议。修订草案贯彻党中央决策部署，体现新时代对文物工作新要求。如明确文物工作坚持党的领导，以社会主义核心价值观为引领；加强革命文物的保护；加强和规范文物价值阐释，促进中华文明起源与发展研究；建立流失文物追索和国际间文物追索返还的合作制度。

　　时隔20年大修，此次修订积极回应近年来文物保护领域的诸多热点，有多重看点值得关注。例如过去一些年，城市和乡村特别是老城区中的一些具有保护价值的不可移动文化遗产资源，因为未及时被认定为文物或历史建筑，而在城市建设和旧城改造中被破坏或者拆除。这不仅造成潜在的文化遗产资源减少，而且破坏了城市历史风貌的真实性和完整性，破坏了城市文脉。鉴于文化遗产资源具有不可再生性，修订草案新增规定，要求在旧城改造或土地开发之前，政府先进行文物、历史建筑资源的勘测，防止后续旧城改造、土地开发对文物、历史建筑资源造成建设性破坏。

　　又如近些年，一些历史街区、传统村落古镇被政府交由旅游公司经营，造成过度商业化开发问题。对此，修订草案新增规定，国有不可移动文物依托历史文化街区、村镇进行旅游等开发建设活动的，不得整体交由企业管理。

　　再如针对违法行为，修订草案亮出利剑，加大了处罚力度，并补充有关法律责任。对于单位擅自迁移、拆除不可移动文物或在文物保护单位保护范围内进行建设施工的行为，将罚款最高数额从50万元大幅提高到1000万元，进一步制止建设施工单位“花钱违法”的行为。

　　

　　习近平总书记强调：“在新的起点上继续推动文化繁荣、建设文化强国、建设中华民族现代文明，是我们在新时代新的文化使命。要坚定文化自信、担当使命、奋发有为，共同努力创造属于我们这个时代的新文化，建设中华民族现代文明。”

　　文物和文化遗产是不可再生、不可替代的中华优秀文明资源。在建设文化强国的实践中，文物和文化遗产的保护与发展备受关注。

　　2024年3月，政府工作报告对“提高公共文化场馆免费开放服务水平”“开展第四次全国文物普查”“加强文物系统性保护和合理利用”等作出部署。

　　《文物保护法》颁布实施40多年来，我国在不可移动文物、馆藏文物、民间收藏文物的保护以及文物进出境进行国际交流等各方面，都取得了巨大的进步。

　　2022年7月，全国文物工作会议召开，这次会议正式提出了文物工作新方针，即从过去“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”16字方针变成“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”22字新方针。

　　除了延续对“保护”“利用”“管理”工作的重视，这次新加入的“让文物活起来”方针，不禁让人想起习近平总书记曾深刻指出的要“让收藏在博物馆里的文物、陈列在广阔大地上的遗产、书写在古籍里的文字都活起来”。

　　近年来，中国各地博物馆不断吹起“打卡风”，从讲好文物背后故事，到创新开发文创产品，再到运用全息投影、虚拟现实等技术提升展览的趣味性和互动性，博物馆大力推出丰富多彩活动、产品，拉近与观众的距离，积极与教育、旅游、商贸、传媒等领域跨界联动，让更多文物“活”起来、“火”出圈，走进大众视线。这也成为提高全社会对文物保护工作重视度和关注度的有益之举。

　　不过即便如此，实践中仍存在诸多问题，比如，文物保护资金不足、基层执法困难、发展经济和保护文物的矛盾突出等，影响文物保护利用。在专家学者看来，这些问题都应当通过修改《文物保护法》予以破解。与此同时，近年来，全国人大代表和政协委员不断提出修法议案提案和建议，呼吁以法治推动文物事业全面改革发展。

　　2023年3月，在十四届全国人大一次会议上，山西代表团杭侃等30名代表、四川代表团刘忠等31名代表、河北代表团陈树波等31名代表和云南代表团分别提出了《关于修订文物保护法的议案》。议案建议强化政府责任，扩大社会参与，拓展文物利用，建立文物保护公益诉讼制度等。

　　领衔提出议案的全国人大代表、云冈研究院院长杭侃认为，随着我国国力增强，文物保护从单体保护为主到保护整体，从抢救性保护到重视预防性保护，文物工作重点也向盘活文物资源、让文物真正活起来转变，实现从文物资源大国向文物保护强国的跨越。

　　今年全国两会期间，关于加快《文物保护法》修法进程的呼声建议仍未间断。全国人大代表孙宪忠建议修订《文物保护法》时应以保护文物文化价值为首要任务，重视保护可移动文物；全国政协委员、四川省文联主席陈智林表示，文化立法已经进入到一种良性循环和运转中，建议通过立法来保护优秀传统文化；全国政协常委，文化和旅游部副部长、国家文物局局长李群表示，要推动《文物保护法》修改，完善文物安全长效机制，筑牢文物“应保尽保”法治屏障，提升科技支撑能力，建设国家文化遗产科技创新中心，守护文明瑰宝；全国政协委员、中国城市规划设计研究院副总规划师张广汉建议，加强顶层设计，进一步完善历史文化保护传承和城市更新相关法律法规，有效保护和保存城市中的文化遗产……

　　虽然代表委员们研究关注的领域、角度不同，但大家对《文物保护法》加快修法进程的期待之心，共振同频。

　　保护文物功在当代，利在千秋。我们期待《文物保护法》修法尽快告捷，为文物“应保尽保”筑牢坚实法治屏障。

　　● 责任编辑：虞文梁