增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力

　　土地乃财富之母，更是人类赖以生存之基。作为生产要素的土地的有效供给是经济社会高质量发展的前提和保障，作为自然资源的土地、特别是耕地的有效保护是确保五大安全、特别是粮食安全的基础和支撑。2024年2月19日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第四次会议时强调，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。这一论断统筹高质量发展和高水平安全，平衡土地的要素属性和资源属性，在保障粮食安全的前提下，擘画了规范、高效、可持续的利用土地、提升土地要素对优势地区高质量发展保障能力的现实路径，为优化土地供给、突破经济社会发展的瓶颈制约、构建中国特色社会主义土地管理制度指明了方向，立意高远、视野宏阔、思想深邃、内涵丰富，体现了对中国式现代化的深思熟虑、深谋远虑。

　　着眼于土地的要素属性，其供给要以高质量发展为根本遵循。增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力，有利于提高土地利用效率，提升要素投入对高质量发展的支撑作用，保障巩固我国经济社会高质量发展的良好态势。习近平总书记创造性提出了新质生产力理论，深刻指出发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，强调新质生产力由技术革命性突破、要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键是质优，本质是先进生产力。高质量发展本质上是创新驱动发展，要坚定不移走好高质量发展之路，就要牵住科技创新这个牛鼻子。优势地区虽具有产业发展的先机，但其高质量发展仍然需以土地这一基础性要素的有效供给和有效利用为支撑。优势地区在发展新质生产力方面积累了一定的先发条件，形成了一定的比较优势，保障优势地区高质量发展的建设用地供给，必然大幅提升全要素生产率，并产生更大的辐射带动效应。目前，建设用地供给不足已经成为优势地区高质量发展的瓶颈制约因素，提升土地要素对于优势地区高质量发展的保障能力，以高效的土地供给保障优势地区高质量发展，已经成为中国高质量发展的当务之急。

　　着眼于土地的资源属性，其利用要以高水平安全为基本指向。人多地少特别是耕地少是我国的基本国情，任何土地管理制度的确立、改革以及具体的、现实的土地资源的利用都必须立足于这一基本国情。当前，我国经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化建设深入推进，建设用地需求旺盛，耕地“非农化”“非粮化”问题突出，耕地后备资源不断减少，这在优势地区表现得尤为明显。土地利用不能因发展牺牲安全，必须遵循的基本原则是严守18亿亩耕地红线，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，确保足够数量的耕地用于粮食生产，保障国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手里。

　　我国经济社会的快速发展对于建设用地的需求日益增加，有限的土地资源既要支撑国家各项建设事业，又要保障国家粮食安全。为统筹耕地保护与建设用地供给，《土地管理法》第30条第2款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”确立了建设用地占用耕地占补平衡制度，严格落实建设占用耕地先补后占和占一补一、占优补优、占水田补水田，积极拓宽补充耕地途径，补充可以长期稳定利用的耕地。但不同区域的土地利用存在较大差异，当前优势地区可整治为稳定耕种的耕地后备资源日渐稀缺，新增耕地来源少之又少，补充耕地指标极为短缺，严格在区域内实行占补平衡制度，不仅无法实现补充耕地指标的有效配置，而且必然无法突破土地要素供给不足对优势地区高质量发展的制约，制度的适用效果必将因执行的僵化而无法达成统筹高质量发展和高水平安全的理想状态。

　　增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力，支持优势地区高质量发展，需要深入挖掘既有制度资源，优化建设用地占用耕地占补平衡制度，化解耕地保护与建设用地供给之间的突出矛盾，确保耕地数量不减少的同时，实现对优势地区建设用地的有效供给。

　　保障优势地区建设用地供给，需要激励和促进跨区域统筹占补平衡，在跨区域的视域下，改进占补平衡制度的实施。当前，占补平衡以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充。优势地区占用耕地用于非农业建设不仅需求旺盛，而且新增建设用地能够突出其比较优势，产生较高的质量和效益，但其耕地储备资源不足，耕地保护与建设用地供给之间的矛盾突出。耕地占补平衡制度在优势地区区域内无法有效运行，打破补充耕地指标流动的区域壁垒就显得尤为重要。通过跨区域指标调剂和统筹，消除区域壁垒，建立跨区域的耕地占补平衡联动机制，将为优势地区释放巨大的制度红利，这些地区履行补充耕地的义务不再受区域空间限制。如此，不同地区各得所愿、各展其长，优势地区高质量发展获得了有效支撑，其他地区也获得了符合其发展阶段和发展需求的资金支持，本身就体现了高质量发展的内在要求。这不仅将使优势地区高质量发展受建设用地供给制约的状况得以改善、高质量发展的要素保障更加充沛，而且通过跨区域实施占补平衡，优势地区依靠自身的高质量发展将更有能力通过资金支持、对口支援等方式带动其他地区的经济社会发展。

　　保障优势地区建设用地供给，需要以土地发展权逻辑为线索，优化耕地占补平衡制度，提升制度运行的规范化程度。《土地管理法》仅仅用一个条文规定耕地占补平衡，内容过于笼统和粗疏，制度运行也诱发了一些现实问题。一些地方补充耕地数量不实、质量不高、管护不力的问题依然存在,有的地方甚至弄虚作假,造成恶劣影响。在权利逻辑的视域下，跨区域的耕地占补平衡可以视为土地发展权行使的交换。尽管不同区域单位建设用地支撑的发展总量和发展质量不同，但耕地转为建设用地短期内都会推动本区域经济社会发展量的增长，所有区域都有改变土地用途以推动经济社会发展的权利。保持土地的耕地属性，在未来特定时间内限制土地用途、维持土地用于农业生产，构成对土地发展权行使的限制。若优势地区需要将相应的耕地用地用于非农建设，本区域又无耕地储备资源，在本区域视域内，无法突破对土地发展权行使的限制，则可以从其他区域购买土地发展权，其他区域获得相应对价，出让土地发展权，将可用于补充耕地指标调剂或统筹给优势地区，由此优势地区能够行使土地发展权，取得相应的建设用地用于非农业建设。在逻辑视域下，优势地区特定耕地转化为建设用地，是以其他地区土地发展权受限制为条件的。其他区域的土地发展做出了特别牺牲，应当获得相应的补偿，这种补偿由优势地区支付的对价体现。以权利逻辑为线索，这种机制可以视为以意思自治为基础的土地发展权交易。基于这种机制，优势地区获得了可以行使的土地发展权，可以占用耕地而获得建设用地。其他地区因出让了土地发展权，在特定时间内耕地保持农业用途或将非农用地改造为耕地后在特定时间保持农业用途，与此同时，可以获得优势地区支付的调剂或统筹费用。建设用地占用耕地占补平衡制度，搭载于以合同为基础的民事权利变动制度，进而具备了现实操作性及自我实施的激励机制，实现了制度运行的规范化。

　　保障优势地区建设用地供给，需要有为政府和有效市场同向同行，建立市场化的补充耕地指标调剂和统筹机制，促进跨区域统筹要素供给常态化。增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力，首先应以形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局为前提，在占补平衡制度实施的视域下，自然资源主管部门要确保各项耕地保护制度不因占补平衡制度的实施受到冲击，其首要职能是确立补充耕地指标调剂和统筹规则，建立补充耕地监管平台，主动公开耕地补充信息，严格耕地补充监管。其次，拓展补充耕地途径，统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，并利用现代信息技术和测绘技术加强对耕地的有效管理，保证用于补的耕地不仅在量上充足，而且在质上具有足够的生产能力。对于占用永久基本农田的，应在落实耕地占补平衡基础上，按照数量不减、质量不降原则，在可以长期稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务。在此基础上，充分发挥市场资源配置的决定性作用，健全利益调节机制，完善价格形成机制。补充耕地指标的调剂或统筹价格，不仅要综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿和管护费用等因素，而且要考虑供求关系和投入产出效益。同等条件下，优先向有愿意、有能力支付较高费用的优势地区倾斜调剂或统筹补充耕地指标。支持占用耕地地区在支付补充耕地指标调剂费用基础上，通过实施产业转移、支持基础设施建设等多种方式，对口扶持补充耕地地区，调动补充耕地地区保护耕地的积极性。

　　优化耕地占补平衡制度，保障优势地区建设用地供给，需要树立全国一盘棋思维，以跨区域的视野和思维，统筹高质量发展和高水平安全，在法治轨道上，通过市场化的补充耕地指标调剂和统筹机制，让市场在资源配置上发挥决定性作用，突出各区域比较优势，注重发展的质量和效益，提高土地要素的配置效能，以要素的创新性重组，推动我国经济社会的高质量发展。

　　（作者系吉林大学常务副校长、法学院教授）

　　● 责任编辑：曹菲