改革与立法：45年的调适与发展

　　改革是中国特色社会主义制度的自我完善和发展，立法是国家制定、修改、废止、解释、编纂规范性法律文件的活动。回首改革开放的45年，我们不断深化改革，为立法发展赋予强大动力、创造有益经验。与此同时，我们又不断完善立法，为改革进步扫清障碍、奠定制度根基。可以说，中国特色社会主义法律体系的形成发展与中国改革开放的历史进程相伴而生、亦步亦趋、遥相呼应。处理好改革与立法的关系，始终是贯穿中国立法发展的重要目标和任务。在此过程中，改革与立法的联系不断拓展、日益深化、愈加紧密，大致经历了“先改革再立法”“边改革边立法”“重大改革于法有据”“在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一”四个发展阶段。

　　

　　党的十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”1978年12月，邓小平同志结合当时立法工作实际指出，现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待“成套设备”。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。

　　为了满足经济社会发展对具体化、实操性法律规范的迫切需求，使国家法律体系建设的规模基本适应改革开放的需要，必须充分调动起中央与地方的立法积极性。这就意味着必须突破立法权高度集中的传统立法体制，建立统一而又多层次的立法体制。立法体制改革直接催生了立法权限的下放与立法主体的多元化，并以此为基础形成“多条腿走路”的立法模式，既保障了改革开放的顺利进行，又加快了法律体系建构的步伐。

　　首先，经济体制改革的快速推进和复杂程度向政府经济管控提出了更高要求，需要赋予行政机关对经济文化社会事项进行管理的立法权限。1982年宪法赋予国务院制定行政法规的权力、国务院各部委发布行政规章的权力。为了尽快实现有法可依，当时不少重要的立法是通过国务院发布草案、制定暂行规定或条例，采取“摸着石头过河”的方式尽早出台的。

　　其次，鉴于我国疆域辽阔、民族众多，各地政治、经济、文化发展不平衡的国情，1979年颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予省、自治区、直辖市地方立法权。这就大大减轻了中央立法的压力，缓解了经济社会的迅猛发展与立法滞后之间的矛盾。许多立法事项尤其是经济立法领域，通常是地方先行立法，然后中央在对地方经验进行总结和完善的基础上再颁布全国性法律。地方先行先试立法带动并推进国家立法，成为改革开放以来我国立法发展的一个重要经验。为了解决特定区域内的特殊需要和特殊问题，1984年通过的《民族区域自治法》赋予民族自治地方立法变通权。自1981年至1996年，全国人大及其常委会陆续对深圳、珠海、厦门、汕头经济特区进行立法授权。经济特区的变通立法具有强大的外溢效应和示范样本、复制推广的制度前景，在改革开放中发挥了“立法试验田”的重要作用。

　　

　　1997年，党的十五大报告把依法治国、建设社会主义法治国家确立为党领导人民治理国家的基本方略，就立法工作提出“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。2011年，十一届全国人大四次会议指出，一个立足于中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。这是改革开放以来我国立法工作取得的最重大成就，也是中国特色社会主义法律体系发展进程的一个重要里程碑，标志着我国经济、政治、文化、社会以及生态文明建设的各个方面基本实现有法可依。

　　随着我国法律体系的基本形成，改革与立法关系进入到“边改革边立法”的发展时期。首先，随着改革开放的不断深入，对立法的需要不再仅仅局限于个别领域和个别方面，需要对立法工作进行整体思考和谋划。从1991年七届全国人大常委会提出第一个立法规划，历届全国人大常委会基本均在任期届始之年编制立法规划，经党中央批准印发。地方人大的立法规划和年度立法计划的确定也是经过地方党委审议的。通过立法规划衔接改革决策与立法决策是党领导立法工作的重要途径，把改革急需的立法项目列入立法规划，确保党中央的重大决策部署通过法定程序转化为国家意志，有利于发挥立法对改革的引领和推动作用。

　　其次，法律体系需要在改革实践的基础之上不断发展完善，改革的深入推进也必然要求法律的进一步修改和完善。从1993年起，我国立法工作中修旧法的比重不断上升。2000年，全国人大及其常委会修改旧法的数量首次超过制定新法的数量。对法律法规进行全面清理或专项清理，对于已经“过时”或者“不合时宜”的立法进行修改或者废止，促进法律法规的“新陈代谢”，保证中国特色社会主义法律体系的科学和谐统一。

　　第三，立法更加关注法律在推动改革实践中的实际功能与效果。通过立法前论证、立法中调研、立法后评估等方式，使相关法律规范能够相互衔接，协调配套，得到有效执行和实施。因为立法一方面要及时把改革的成功经验用法律形式固定下来，另一方面也要为进一步深化改革留下必要的空间，许多立法不得不只规定一般原则和主要条款，需要制定配套的法规、规章，对实施法律进行落实、细化、完善和调适。

　　

　　习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上指出：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”“重大改革要于法有据”这一论断的提出，意味着改革者应当善于运用法治思维和法治方式去化解改革过程中遇到的矛盾问题，发挥法治对于重大改革的引领和推动作用。

　　首先，立法决策与改革决策相一致。2012年12月，习近平总书记在广东考察时强调，“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境，停顿和倒退没有出路”“我国改革已经进入攻坚期和深水区，进一步深化改革，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，统筹推进重要领域和关键环节改革”。旧的改革模式已不能适应高质量发展的需要，很多全局性问题涉及多部门多领域，往往“牵一发而动全身”。改革面临的阻力越大，越需要更强的动力和保障来支持改革行稳致远。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。法律能够在改革起始前预设改革的路径和方式，在改革推行中化解产生的矛盾与纠纷，在改革完成后固定成熟的制度成果。中国特色社会主义法律体系为全面深化改革设定了基本原则和底线，避免改革偏离正确方向，为改革参与主体提供稳定的社会预期，在一定程度上减少社会转型所带来的风险，保证国家安全和秩序稳定。

　　其次，科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。毋庸置疑，进入新时代以来，我国立法工作还存在一些突出问题，难以保障全面深化改革的现实需要。譬如，一些关系国计民生的重大立法还未能出台，有的法律法规解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强，立法工作中还存在一定的部门化倾向等。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。立法工作的重心已从解决无法可依的数量问题转向实现良法善治的质量问题，科学立法成为改革与立法关系调适的关键。

　　科学立法要求在立法过程中做到从实际出发，实事求是，以科学的方法准确反映法律所调整的社会关系的本质及其内在规律，要求所立之法符合经济社会发展的客观需求，真正管用、能解决问题。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的相关立法问题，及时提出立法需求和立法建议。已经被实践证明比较成熟的改革经验和行之有效的改革措施，要及时上升为法律。对部门间争议较大的重大立法事项，要加快推动和协调，不能久拖不决。对实践条件还不成熟、需要进行先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，应当及时修改或废止。

　　第三，重点立法与改革的领域和关键环节相匹配。习近平总书记指出，实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式，扩大社会主义民主，推进行政体制改革，保障和改善民生，加强和创新社会管理，保护生态环境，都会对立法提出新的要求。改革的任务常常就是法治的任务，改革进程中的难点通常也是法治建设的难点。完善法律体系必须坚持立法先行、突出重点立法，积极主动适应经济社会发展的现实之需，随着时代进步和中国特色社会主义实践发展而不断发展完善。进入新时代以来，我国重点领域立法取得卓越成就，通过了民法典、监察法、外商投资法、对外关系法等一系列重点立法，修改了宪法、刑法、立法法、行政诉讼法等一系列重要法律，充分发挥立法为全面深化改革的积极引领和保驾护航作用。

　　

　　2023年修改的立法法规定：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。”这就体现了当前正确处理法治和改革关系的原则要求与工作要点：

　　首先，要在法治下推进改革。要以法治来凝聚改革共识。改革共识是推进改革的社会基础和强大支撑，法治是凝聚改革共识的基本方式。法治能够为改革的顶层设计与社会成员之间的互动，以及各个社会利益主体之间的观念交流和利益磨合提供一个平等、稳定、可预期的规则体系，能够为改革过程中的利益重新分配、行为评价提供公平正义的指导原则，从而有助于形成支持改革、维护改革成果的广泛社会共识。

　　法治建设要从改革这个最大的国情出发。法治既不能超前于社会发展也不能滞后于现实需求，应奉行“法治与社会同步发展”的基本原则。对于一些新兴领域，立法应“宜粗不宜细”，多采用原则性、粗线条的表述方式，为新生事物的未来发展预留法律空间。对于一些正在探索推进改革的领域，尽管改革的方向和重大原则已经确定，但某些具体改革措施和制度设计有可能还不成熟，各方面认识也不尽一致，立法就应当具有充分的前瞻性和灵活性，为后期的改革措施留有余地。在立法技术和策略上，可以采取先制定单行法、试行法或暂行法的方式，待逐步积累经验、时机成熟之后再出台正式法律或编纂系统性的法典。

　　充分运用授权立法的方式解决改革过程中的立法之急。改革既不是“法外之地”，也不是“法律禁地”。很多全国性的重大改革都需要某些部门或地方先进行局部的先行试验，为改革提供各种可供参考的制度版本。为防止改革偏离法治轨道，可以通过全国人大及其常委会授权国务院、特定地方进行“先行先试”的立法试点，待形成可复制、可推广的成功经验和有效制度之后再制定全国统一的法律。这也是我国改革开放以来处理改革和法治关系的一条重要经验。

　　其次，要在改革中完善法治。改革是法治完善发展的强大动力。在全面深化改革的进程中，要坚定不移推进法治领域改革，坚决破除束缚全面推进依法治国的体制机制障碍，推动我国法治体系不断完善和全面依法治国各项目标任务的实现。

　　改革是推动立法发展和法治体系不断完善的重要方式。新中国成立以来，我国法治发展的实践表明，正是因为有了不断的改革与创新，我国的法律体系才能与时俱进、日益完善，我国的执法、司法和守法等各项活动才能不断调适改进，我国的法治建设才能在整体上不断适应改革开放和社会主义各项事业发展的需要。可以说，社会主义各项事业深化改革的过程就是法律制度不断制定、修改、废止的过程，就是法律体系不断推陈出新、更新换代的过程。

　　法治领域改革本身就是全面深化改革的重要内容和重大任务。习近平总书记指出：“解决法治领域的突出问题，根本途径在于改革。如果完全停留在旧的体制机制框架内，用老办法应对新情况新问题，或者用零敲碎打的方式来修修补补，是解决不了大问题的。”法治领域改革有一个特点，就是很多问题都涉及法律规定。改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的。党的十八大以来，我国法治领域改革力度前所未有，成效也前所未有。破除了影响我国法治发展的重大障碍、解决了法治领域的主要矛盾，推动了中国特色社会主义法治建设取得突破性进步和全方位发展。

　　综上所言，立法与改革实践之间的相互依存、动态调适、相辅相成的关系，贯穿于我国改革开放45年的立法与改革实践之中。科学立法是一个动态发展的过程，只有在发展中，我们才可能真正把握中国法治与改革关系变革的时代内涵。只有在立法保障之下推进改革、在深化改革中完善立法，才能形成系统完备、科学规范、运行高效的良好的法律制度，才能充分发挥其对于全面深化改革的制度保障作用，才能把我们的制度优势源源不断转化为国家治理效能，实现良法善治。

　　﹝封丽霞系中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部主任、教授，王世馨系中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部博士生﹞

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