新时代“枫桥经验”与农村矛盾调解体系重构研究：“动员式智治”的框架分析

　　党的二十大报告强调，“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’”“健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。诚然，矛盾源头治理一直以来是“枫桥经验”的重要关注点，而农村矛盾调解又是矛盾源头治理的“第一道防线”。2023年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年。以此为契机，立足农村社会熟人关系、传统文化色彩浓厚的特点，兼顾农村社会现代化发展的特征，研究“动员式智治”的农村矛盾调解体系，这是新时代“枫桥经验”的有效探索，一定程度能丰富矛盾溯源治理与非诉讼纠纷解决的制度供给。在此过程中，对农村社会中群众利益诉求的表达和维护、公民意识的培育及对实现农村治理的法治化、社会化、现代化转型等，都具有积极现实意义。

　　

　　农村矛盾调解因其乡土社会历史发展基因，相较于城市社区有着不同特点。学界关于农村矛盾调解的研究成果中，有学者提出“语境化理解基础上的比较研究”概念，即通过关注历史维度、不同文化生态，语境化地理解农村矛盾调解的实然状态及决定性因素，理解现代化对农村传统权威的冲击、外部制度供给与地方性知识的关系以及国家与社会在矛盾调解中承担的角色。从农村矛盾调解的现实发展来看，我国农村传统熟人社会历来有良好的调解传统，形成以民间力量调解为主、国家力量隐于其中发挥关键作用的调解结构，并根据矛盾性质、大小形成多层次的调解体系。然而，随着现代化进程推进，城市化和城镇化发展，利益日趋多元化，传统调解结构体系逐渐式微。

　　（一）调解主体缺乏，村委会缺少可依托资源

　　民间宗族力量在农村矛盾调解中的权威性日渐降低，各类家庭纠纷、土地纠纷等向村委会集中。随着传统农村内生社会控制结构的松弛、传统主流秩序文化的式微，加上城镇化带来的人才外流，使得村委会可依托的调解资源较少。

　　（二）调解规则模糊，民间规则碎片化与国家法律具体适用问题并存

　　民间规则碎片化，即随着农村原有秩序被打破，缺乏强制约束力的公约、舆论等民间规则只在一些方面对部分人起作用，相当一部分人都游离在外，使得调解主体很难援引民间规则为工具。国家法律具体适用问题，即规范性的法律制度在面对一些相对不规则的农村情境性具体矛盾时，面临如何在合法基础上合理嵌入的问题，削弱了其有效化解农村矛盾的力量；且法律认知模糊化的村民，往往趋向于立足自身利益“切割”解读法律。

　　（三）调解平台受限，农村基层智治平台难搭建

　　在县、乡镇、村三级矛盾调解平台构建中，往往越到基层，资源整合就越难，村一级往往面临更多困难。在“整体智治”发展背景下，农村矛盾调解平台如何整合调解资源纳入智治是一项较大考验。

　　

　　有观点认为，动员作为一种集体行动的方式和结果，在基层治理中发挥了重要作用。动员理论运用到农村基层治理中，可充分践行作为政府治理方式的动员与作为社会领域集体行动的动员，有学者关注到基层政府为实现农村社会的有效管理，体制外社会动员成为一种现实选择。由此提出“动员式智治”概念，即以村级组织或村干部为核心主体，充分动员多元调解主体，有效拼接利用民间规则与国家法律，借助标准化智治平台规范程序，化解纠纷当事人间的矛盾。动员理论、智治、农村矛盾调解三者间的运行逻辑，即运用动员理论，以行政动员、社会动员等多元形式，提升动员调解主体、规则及资源的实效性；而智治则为动员行为及矛盾调解的深度、广度、效果赋能，从而将动员起来的主体、规则及资源纳入智治平台调解，缓解农村矛盾调解主体缺乏、调解规则模糊和调解平台受限三重难题。

　　

　　浙江省新昌县探索的“握手言和”矛盾调解体系，是动员式智治的典型代表，三大重构要素之间相互作用共同形成体系。

　　（一）重构主体，从动员性与整体性方面探索“谁来调解”

　　在乡镇政府支持下，以村两委为核心调解主体，充分动员村干部、党员、乡贤三支队伍，针对不同矛盾事件和当事人，动员各类调解主体形成整体。一种是采用行政动员方式，借力政府权威，以农村秩序维系为目标导向，调动行政职能部门、公检法司体系的调解主体及资源；另一种是采用社会动员方式，探索以利益互惠为策略选择，调动律师、心理学专家、社会组织等社会专业调解主体及资源。

　　（二）重构规则，从法治化与灵活性方面探索“更好调解”

　　具体调解中，村干部当好裁判员，秉公处理矛盾；党员当好老娘舅，引导其在矛盾调处中敢讲真话、拍板、打感情牌；乡贤当好和事佬，发挥人脉广、方法活的优势，兼顾双方情绪与意见。有观点认为，动员起来的多元调解主体可以发挥各自角色特点与专业优势形成调解规则，充分利用公私关系，结合国家法律与地方规则，法、情、理、利等多元规则融通运用。可灵活利用碎片规则和农村舆论给予一定约束力，适当时候通过规则悬置，从矛盾当事人市场化利益视角，且利用同理心逐个破题，在一定的合法性程序系统中，将矛盾源头调解于激化之前，实现情绪与利益、物质与精神上的均衡。

　　（三）重构平台，从数字化方面探索“更快调解”

　　整合原有的“基层治理四平台”、视联网终端等技术，加速形成集即时定位、线上调解、远程调度等功能于一体的县、乡、村三级调解线上云平台，并纳入动员起来的调解主体、规则等资源，突破空间限制，高效化解农村矛盾。比如，乡村全域旅游发展中，创新扫码上报、乡中心“线上流转”、分村派单调解、反馈测评等一系列流程的“扫码调解”智能云服务系统，及时化解旅游纠纷及村民初信初访、小微矛盾。村民或游客随时随地可扫码进入登记纠纷、申请调解。乡工作平台第一时间与申请人对接情况，并即时定位，精准分派至各村“握手言和”工作室，“一码一策”调解处置，事后进行满意度回访，矛盾调解实现“码”上解决。

　　

　　动员式智治在农村矛盾调解中的价值显而易见，一是在整体智治背景下，对如何打造农村治理新秩序进行回应，提供了智慧化的矛盾调解策略，从源头防止农村矛盾外溢。二是村级组织在动员濒临退场的调解资源、化解村民间矛盾隔阂的积极作用中，或可重塑其作为调解核心主体的治理权威地位，逐步增强群众信任感。三是动员起来的主体资源发挥各自的优势与特点，不断调适着国家法律有效嵌入与民间规则灵活援引之间的协同作用空间，在民法典实施背景下，矛盾调解过程中附加推进着村民普法教育与农村法治化发展。当然，动员式智治的农村矛盾调解主体、规则、平台重构过程中，其内在困境也无法回避，重构路径需基于内在困境进行考量。

　　（一）动员式智治的基础：疏解调解主体动力缺乏之难

　　在动员式智治的主体重构过程中，需解决调解主体能动性的问题，行政动员和社会动员等动员方式何以高效推进，及如何调动村两委干部、其他调解主体的调解积极性等问题。基于调解主体动力缺乏，在行政动员中，可实施农村信访指数分色预警纳入乡镇、村干部绩效考核等行政举措。比如根据信访化解数、平安稳定等指标对各村分色预警。每月公开发布预警指数，预警情况直接纳入乡镇、村干部绩效考核。对管控力指数连续3次红色预警的，村党组织书记直接列为村级换届“五不能、六不宜”人员，联系领导包村考核清零，真正形成乡镇、村干部责任共担的工作机制。在社会动员中，可深化矛盾调解以案定补、金牌调解员评选等物质精神激励。比如，根据矛盾纠纷调处的难易复杂程度，给予100-300元的分级奖励。综合矛盾调解的活跃指数、星级评价和调处成功率，开展“金牌”评选活动，优秀者可优先推荐为县乡“两代表一委员”和村级后备干部，进一步激发社会参与积极性。

　　（二）动员式智治的核心：破解调解规则援引偏向之困

　　在动员式智治的规则重构过程中，需解决如何约束动员起来的调解主体在援引规则时的主观性偏向，以确保公平性等问题。基于调解规则援引偏向之困，在提升调解规范化上，可通过参照最高人民法院的指导性案例汇编，围绕村一级高频发生的征地拆迁、家庭婚姻、邻里关系、工程建设等矛盾纠纷，编写农村典型案例汇编提供参考指引。同时，加强对各调解主体的专业培训，尤其是对社会动员的调解主体，针对性培训法律法规，使其把握法律底线，把好天平，最大限度维护矛盾双方当事人合法权益。在技术赋能标准化上，可结合考核激励制度，倒逼调解主体的主观严谨性。比如，将调解信息录入、流程管理、服务内容、监督考核等标准化，并使其与奖励补贴发放或评优激励挂钩等。

　　（三）动员式智治的支撑：缓解调解成本压力增加之艰

　　在动员式智治的平台重构过程中，需解决如何缓解动员多元调解主体参与的成本增加压力，及数字化平台搭建带来的经费增加等问题。基于调解成本压力增加之艰，可有效整合原有治理平台资源予以共享，实现矛盾调解资源的碎片化到集中化。比如可将农村矛盾调解相关事项纳入“浙里办”应用程序并开设专区，减少重复建设。在深化财政预算上，可深化矛盾调解相关项目的财政专项经费预算，探索政府购买等财政供给举措。比如县级政府可探索村级矛盾调解专项资金倾斜，强化对实体平台、网络平台运行的经费支撑，适当调整调解主体的奖励补助资金额度，缓解成本压力，提升调解绩效。除政府财政投入外，矛盾调解类的社会组织等可探索社会化的资金吸纳路径加以融合互补，由此构建常态化、可持续的农村矛盾调解体系经费保障机制。

　　农村矛盾调解的长效之治，既需要国家在确保合法性的基础上给予相应的自主空间与必要的多元支持，也需要调解主体不断在规则之治与灵活之治间找到均衡点，可谓任重而道远。

　　（作者系浙江省新昌县委党校科研室主任、高级讲师）

　　● 责任编辑：黄慧