让武夷山成为国家公园法治建设的典范

　　福建是习近平生态文明思想的重要孕育地和先行实践地。习近平总书记在福建工作期间，高度重视生态文明建设。到中央工作后，也时常挂念福建的生态文明建设。2021年3月，习近平总书记来到福建南平，在武夷山国家公园考察时指出，武夷山有着无与伦比的生态人文资源，是中华民族的骄傲，最重要的还是保护好。

　　“作为全国第一批正式获批的国家公园，武夷山国家公园牢记习近平总书记的殷殷嘱托，坚决贯彻习近平生态文明思想，把生态环境保护放在最优先的位置，切实担负起全面推进美丽中国建设的重任。特别是在地方立法和司法保护方面，坚持以习近平法治思想为根本遵循，先行先试，带动生态环境保护的严格执法和全民守法，对全国其他国家公园建设起到了良好的示范作用。”不久前，记者采访了中国法学会环境资源法学研究会学术委员会副主任、厦门大学法学院副院长朱晓勤教授，她围绕新时代生态文明建设、国家公园法治建设等分享了自己的观点。

　　

　　2024年1月11日，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》发布。《意见》提出，新征程上，必须把美丽中国建设摆在强国建设、民族复兴的突出位置，保持加强生态文明建设的战略定力，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设天蓝、地绿、水清的美好家园。

　　朱晓勤介绍，“双世遗”武夷山在全面推进美丽中国建设中发挥着举足轻重的作用。作为大型自然生态空间，武夷山横跨福建、江西两省，具有丰富的生态环境资源，是福建生态省战略中极其重要的组成部分。对武夷山生态环境资源的保护，特别是司法保护尤为重要。

　　对此，她进一步介绍，武夷山生态司法保护指的是发挥检察监督、法院审判职能，以严格的环境司法理念贯彻“绿水青山就是金山银山”的协同发展观，遵循司法的公平正义观，综合运用各类诉讼程序，尤其是公益诉讼，以确保破坏生态、污染环境的违法犯罪行为能够被及时发现、追诉和制裁，并使生态环境公共利益及时得到救济。

　　在她看来，武夷山生态司法保护工作可以从宏观和微观两个层面展开。在宏观层面，坚持以整体观开展武夷山生态司法保护。传统的环境司法以行政区划为基础，在治理流域、山脉等大型生态空间时具有碎片化的特征，容易产生“邻避效应”等问题。武夷山是一个大型的、连续的、有机的生态系统。武夷山生态司法保护需要以其整体生态系统为根本出发点，探索武夷山一体化生态司法保护，建立一体化司法协作机制，前端如跨行政区检察监督，中端如跨区域协作办案、证据收集联动，末端如公益诉讼中的生态修复资金跨区域移交等，有利于将“恢复性司法”与“一体化司法”相结合，全方位保护武夷山生态环境。

　　在微观层面，需要专业化、精准化开展武夷山生态环境要素的司法保护。武夷山的生态环境要素众多，而环境违法行为具有侵害对象多元化、行为多样化的特点，因此具体生态环境要素的保护也需要相应提高环境司法专门化程度与审判的精准度。比如，武夷山拥有丰富的森林碳汇、湿地碳汇资源，在探索新型“购买碳汇”责任承担方式时，便要求司法人员对碳汇的原理、量化折算等掌握一定的基础知识。同时，不同生态环境要素的受侵害表征、损害结果判定、生态系统恢复等存在差异，在处理这类专门性问题时，司法机关需要与行政机关、相关专家加强沟通合作。

　　如何从宏观、微观两个层面加强对武夷山国家公园的生态司法保护？福建省、南平市近年来形成了不少好经验，比如“宣教、保护、治理、打击、修复”五位一体机制，在全方位保护武夷山的山水林田湖草沙方面起到了至关重要的作用。

　　“‘五位一体’机制践行‘打击一件犯罪，恢复一片生态’的理念，体现了环境司法的生态文明政策执行功能，将生态环境违法犯罪打击与生态环境修复、治理相结合，是一种创新的综合司法机制和社会治理机制，实现了环境司法的法律、生态、社会效果的有机统一。”朱晓勤说道。

　　她认为，在探索“五位一体”机制中，需要注意的是司法机关与行政机关的职责分工与衔接问题。司法的特点是权威性和终结性，核心在于审理案件、形成责任、打击生态违法犯罪行为；而生态环境行政工作具有很强的专业性特点。在实施“五位一体”机制时，需要重视加强行政机关与司法机关的有机协作。例如，司法机关可以邀请行政机关共同参与生态修复效果的评估、验收等工作，形成常态化的协同工作机制。

　　

　　在推进生态文明建设中，要着重处理好几对重要关系，其中之一就是自然恢复和人工修复的关系。自然生态系统是一个有机生命体，自身具有自我调节、自我净化、自我恢复的能力。在处理人与自然关系的实践中，既要尊重和顺应自然，还要充分发挥人的主观能动性，采取科学合理的人工修复措施，推进生态系统尽快恢复。多年来，我国在实践中把自然恢复和人工修复有机统一起来，因地因时制宜、分区分类施策，努力探索生态保护修复的最佳解决方案。

　　“生态保护修复，一般是指运用生物或生态工程的技术和方法，通过某种工程措施把被破坏或退化的生态系统重建，使生态系统的功能恢复至原有状态或者接近原有状态。我国在‘十四五’期间，启动了诸如‘山水工程’负面清单审核等措施，把不符合规定和要求的工程排除在生态修复项目之外。”朱晓勤向记者介绍，武夷山目前已经从行政路径，开展了以国家公园为主的各种修复项目，如环武夷山国家公园生态保护修复项目。该项目涵盖生态巡护绿道、森林提升、国家公园水土保持等方面，建成后不仅有利于武夷山部分受损生态环境修复，更能够完善武夷山国家公园布局，协同促进生态旅游业、乡村振兴、产业发展。

　　“此外，司法层面的武夷山生态修复也在持续开展。”朱晓勤说，如司法机关可以通过判决当事人承担生态修复责任，探索替代性修复的责任承担方式。2023年7月，武夷山首个森林生态修复（教育）基地建成，有关部门监督违法行为人进行补植复绿，并科学放生了一批国家二级保护野生动物。

　　朱晓勤认为，在学界，围绕生态修复的研究呈现纵深化的趋势。近年来，生态修复作为一种新型责任形态，在民事、行政、刑事案件都有不同的适用表现，但其属于公法责任还是私法责任，抑或是一种创新的责任，还没有定论。“这就导致个案的生态修复不统一、不规范，存在‘类案不同判’的情况。”她解释道，“经过数年讨论，学界对生态修复责任的性质定位大致分为公法说、私法说、复合，相关的讨论部分得到司法实务部门的借鉴，并对生态修复责任的适用进行了适度规范。比如，从南平地区法院开始，福建各地法院积极探索将‘购买碳汇’作为替代性修复的责任承担方式。”

　　朱晓勤介绍，近年来，学界对“购买碳汇”的司法规范化问题进行了深入研究，提出不可随意扩张该方式的适用范围，需要对“购买碳汇”的前提条件进行限定等。2022年9月，福建省高级人民法院与省林业局联合出台了《关于在生态环境刑事案件中开展生态修复适用林业碳汇赔偿机制的工作指引（试行）》，对林业碳汇损失赔偿机制的基础前提、适用范围、适用条件、工作原则、实施流程、碳汇损失计量方法、碳汇损失赔偿方式等问题予以明确和细化。“可以看出，理论研究成果与司法实务部门的探索相辅相成，实务的探索提供了新的研究命题，而学界的学理阐释也有助于生态环境保护法治进一步系统、全面和规范。”她说。

　　

　　习近平总书记指出，生态环境治理是一项系统工程，需要统筹考虑环境要素的复杂性、生态系统的完整性、自然地理单元的连续性、经济社会发展的可持续性。要强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性。要统筹兼顾，推动局部和全局相协调、治标和治本相贯通、当前和长远相结合。

　　“多部门协同联动是生态文明建设过程中的应然之路，这样能够进一步提升生态环境法治的严密、科学程度，更能体现生态优先的基本原则。”朱晓勤说道。

　　“随着我国环境司法专门化的发展和生态文明建设的推进，过去以传统行政区划分割的碎片式环境执法、环境司法，已经无法适应整体性视域下的生态环境治理需求。这就要建立跨区域生态司法保护协作机制，就要打破行政区划界限和壁垒，完善协同体系，推动多元共治，实现生态环境公共利益最大化。比如闽赣两省形成的‘2+2+5’武夷山国家公园生态司法保护协作机制等创新做法，给我国国家公园建设提供了很好的示范。”

　　她认为，我国国家公园要提升生态司法保护协作机制的效能，需要从实体和程序两方面进一步完善。

　　以武夷山国家公园为例。在实体方面，通过典型案例、联合研判、共同协商等方式，统一类案的裁判尺度。各地司法机关从武夷山生态环境的整体性出发，秉持生态优先的基本原则，做好各自管辖范围内的武夷山生态环境司法。跨区域重大案件，一般其环境损害后果具有传导性、扩散性。针对这类案件，应以联动会商等方式为主，福建、江西两省司法机关需要实质把握整体性思维，破除地方保护主义，防止发生“邻避效应”。“比如，在使用司法案件中当事人缴纳的生态修复资金时，应当将资金移送于生态受损较为严重的区域予以优先修复。”朱晓勤说。

　　在程序方面，她建议，通过完善案件的全过程全环节衔接，进一步提高武夷山地区环境案件的发现、办理、移送、裁判等工作效率。环境案件的办理难点在于其证据的易灭失，故而实质上的司法协作，需要两省开启案件查办时的跨区执法、跨区查证等工作，提高环境违法行为打击、查处、侦办的及时性，避免环境损害后果的扩大。

　　“不过，这种多部门联动机制，可能还需要注意几个方面。”朱晓勤进一步思考，一是要注意理顺司法机关与行政机关的关系，司法机关要保持适度能动，尊重行政机关的环境行政执法权、判断权。行政机关应把握常态执法、证据固定、案件移送等基础职能履行。二是要推动公众参与机制的完善。目前公众参与大多停留在接受有关部门的邀请参与生态修复见证、司法修复基地建设等层面。“应当完善公众主动参与的程序机制，如通过信息赋能，畅通公众就武夷山生态问题的反馈、举报渠道等。”她说。

　　“同时，公众参与机制的完善，还应该注重对国家公园生态保护的宣传教育，广泛动员园区、企业、社区、学校、家庭和个人积极行动起来，形成人人、事事、时时、处处崇尚生态文明的社会氛围。” 

　　记者了解到，今年2月19日，国家林业和草原局办公室印发了《国家公园宣传教育管理办法（试行）》。该办法为进一步规范国家公园宣传教育管理工作提供了指导，其中提出，跨省域的国家公园应当建立联合宣传教育机制，确保宣传教育的整体性和协调性。

　　在朱晓勤看来，南平探索的武夷山国家公园生态司法保护“五位一体”机制把宣教放在了首位，闽赣两省“2+2+5”武夷山国家公园生态司法保护协作机制也把宣教放在重要位置，这其中之义就是坚持以教育为先，确保宣教的“系统性、整体性、协同性”，形成全民参与武夷山生态保护、倡导绿色生活、崇尚生态文明的思想自觉和行动自觉。

　　

　　多年来，福建省、南平市加强生态环境保护领域的地方立法工作，全力为南平生态文明建设、美丽武夷山提供法治保障。比如，2018年3月1日施行的《武夷山国家公园条例（试行）》，设立武夷山国家公园执法支队、福建省森林公安局国家公园分局两个执法机构，增设“国家公园监管”执法类别，明确国家公园管理局及执法人员统一履行国家公园内各类保护地的保护、管理职责和国家公园范围内环境资源综合执法职责，明确武夷山国家公园权责事项123项。在此基础上，南平市人大常委会完成了《福建省武夷山国家公园条例（草案）》，已于2023年11月提交福建省人大常委会审议。

　　另外，2020年5月，福建省林业局、南平市政府共同发布了《武夷山国家公园资源环境管理相对集中行政处罚权工作方案》，其中将县级以上地方政府有关部门行使的世界文化和自然遗产、森林资源、野生动植物、森林公园等四方面14部法律法规规章涉及的81项生态环境和资源保护管理的行政处罚权，集中交由国家公园管理局行使，对乡村规划区内“两违”、茶山整治实行公园管理局和地方有关部门联动执法。同时，建立省级公检法司办案协作机制，设立南平市驻国家公园检察官办公室，推进生态环境和资源保护领域公益诉讼及刑事案件快立、快侦、快诉、快审，有效遏制各类破坏生态环境现象发生。

　　2018年宪法修改，将生态文明写入国家根本法。宪法的有关规定是构建整个生态环境保护法律体系的宪法依据，是推进生态文明体制改革的宪法遵循。“目前，除了宪法，国家层面还有森林法、环境保护法以及自然保护区条例、风景名胜区条例等法律法规规章适用于武夷山国家公园生态保护。另外，福建省近年还基本建立起专门针对武夷山生态保护的立法体系。”朱晓勤如是说。

　　她告诉记者，地方性立法有上述的《武夷山国家公园条例（试行）》，还有更早期的《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》。政府规章有《福建武夷山国家级自然保护区管理办法》《福建省武夷山景区保护管理办法》等，相关文件多达数十件。

　　“近年，南平充分运用地方立法权，对武夷山生态司法保护中凸显的重要问题加强立法。比如，2020年的《武夷山国家公园生态补偿机制实施办法》就是科学立法、精准立法的典型体现。该办法明确，对省级生态保护公益林的补偿在原有标准上，连续三年每年每亩递增2元；对林权所有者补偿明确补偿范围、补偿标准为每亩3元，等等。”朱晓勤说，“这类地方立法文件，具有高度的可操作性，并且由地方立法机关起草、论证，符合地方经济发展水平和生态本底状况。” 

　　她还告诉记者，2023年11月递交福建省人大常委会审议的《福建省武夷山国家公园条例（草案）》，与先前的版本相比较，根本的转变就是体现了武夷山生态系统整体保护的立法观念。2018年的《武夷山国家公园条例（试行）》，虽在各种内部保护机制上已构建了基本体系，但在跨行政区合作方面仍存在提升空间。“这次修订通过省级协调、协作机制，建立联合保护委员会、专业小组，建立了武夷山跨行政区生态环境保护的联动基本机制，重点在于为福建、江西两省有关部门联动保护提供了程序性平台，也让一线实务部门的工作人员有法可依。”朱晓勤这样解释。

　　“《福建省武夷山国家公园条例（草案）》还强化体现了‘生态优先、预防为主’的基本原则，针对损害后果较为严重，并且在现实中突发可能性高的森林火灾进行了预防性规定，打破了区划限制，最大化实现武夷山国家公园生态环境利益维护。”她进一步解释说，“本次草案体现了适时立法、联动立法的地方性立法方向，从武夷山国家公园横跨两省的地理特性出发，针对武夷山生态保护的重点问题进行专门性、非宣示性、非抽象性立法，以具体部门的职权分配、职责条款为主体架构，代表了未来国家公园地方立法的发展方向。”

　　

　　2021年3月22日，习近平总书记在武夷山市考察时强调，要统筹做好茶文化、茶产业、茶科技这篇大文章，坚持绿色发展方向，强化品牌意识，优化营销流通环境，打牢乡村振兴的产业基础。

　　今年1月11日，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出，“统筹推进重点领域绿色低碳发展”。今年2月发布的中央一号文件特别指出，要鼓励各地因地制宜大力发展特色产业，有力有效推进乡村全面振兴，绘就宜居宜业和美乡村新画卷。

　　近年来，“绿色低碳发展”“特色茶产业”“武夷旅游业”一直是推动南平经济社会发展的关键词。南平在福建省委、省政府的支持下，全面践行“绿水青山就是金山银山”理念，主动适应地方经济高质量发展需要，出台了《环武夷山国家公园保护发展带总体规划（2021-2035年）》等系列政策文件，坚定走依法保护与科学利用相统一、相协调的绿色发展之路。 

　　“茶产业作为武夷山乡村振兴的特色地方性产业，茶叶种植本身具有形成农业碳汇的优势，也是建设乡村旅游业的基础之一。”朱晓勤这样理解。

　　在她看来，司法助力武夷山茶产业发展可以从三个方面展开。一是开展武夷山特色生态司法修复基地建设。生态司法修复基地是近年来贯彻“恢复性司法”的有效举措，集生态修复、案件办理、警示教育、乡村振兴于一体。目前，武夷山已经开始了此类基地建设，未来可以探索建设茶文化旅游、生态茶园等特色司法修复基地建设。在茶园司法修复基地中进行巡回审判，提升案件警示度。“建设良好的基地还可以成为乡村旅游景点，进一步积累生态修复专项资金，形成良性循环。”她说。二是加强武夷山茶叶相关知识产权司法服务。可以通过典型案例、司法宣传、知识普及服务提升武夷山优质茶叶商标、专利保护水平。三是注意平衡武夷山生态环境保护与经济发展之间的关系。“对于一些情节轻微、后果轻微的生态环境案件，以恢复性司法理念为主，重在修复被破坏的生态环境。”朱晓勤说道，“同时，积极开展武夷山相关企业合规机制建设，引导企业绿色合规从事生产经营，真正实现‘绿水青山就是金山银山’。”

　　另外，凭借武夷山天然林业优势，创新探索“碳达峰碳中和”发展路径，也是南平地区绿色低碳发展、实现乡村全面振兴的重要抓手。“南平正在建设的生态司法示范区要立足资源禀赋、突显生态优势，围绕环武夷山国家公园保护发展带建设，创新更多司法机制，做足林业碳汇文章，助力国家‘双碳’目标实现。”朱晓勤说道。 

　　她认为，“双碳”目标是一项自上而下的国家政策目标。环境司法的特殊性，在于能够通过判决责任承担对传统司法不具备的责任方式进行创新。武夷山具有丰富的林业碳汇资源，在福建省乃至全国的碳排放调节方面具有基础性地位。

　　司法机关如何做足武夷山的林业碳汇文章，朱晓勤认为可以从两个方面发力。其一，规范林业碳汇在司法中的定位与适用。目前，林业碳汇进入司法语境，呈现为司法机关引导、要求违法犯罪行为人购买碳汇以实现替代性修复。《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》明确了购买林业碳汇的规范条件，是经核证、非强制性以及程序规范性。“但是，其中仍然存在诸多不明确的地方。建议严格限制林业碳汇购买的生态环境违法案件范围，严格要求履行林业碳汇的核证等程序性事项，避免‘以汇代刑’，以类似案件推动营商环境的优化和法治化。”她建议。

　　其二，进一步探索武夷山碳汇类型。目前，南平的碳汇以林业碳汇为主，实际上林业碳汇只是生物碳汇的一种。武夷山作为大型生态系统，除了丰富的森林资源外，还有众多湿地、生物多样性资源可以挖掘。随着我国环境司法专门化的发展，未来必然探索出越来越多的碳汇类型，要通过司法赋能实现“碳达峰碳中和”。“为此，武夷山地区的司法机关应当着力维护好武夷山生态环境‘碳库’。”朱晓勤说道。

　　一是用严密的法治守护武夷山生态环境，严厉打击生态环境违法行为，保持武夷山的生态环境不受损。这其中，应当注意把握武夷山生态环境保护与经济发展之间的辩证关系。在用最严密的法治保护生态环境的同时，也要注意平衡经济发展，生态司法应当做到为武夷山地区高质量发展保驾护航。二是推进武夷山生态修复工程开展，并运用司法手段进行监督。生态修复工程本质上属于一种行政职责，司法机关要打好“诉前检察建议+环境行政公益诉讼”的组合拳，有效监督行政机关及时开展生态修复，同时规范第三方修复的参与，适度引入社会资本参与。

　　“环武夷山生态司法保护与发展，对于不断发展成熟的‘恢复性司法’与‘一体化司法’工作提出了更多挑战，也给我国环境法学界带来了一些新的命题，如生物碳汇的司法保护机制创新等。”朱晓勤坦言，“作为环境法学者，我将会继续关注环武夷山生态司法保护工作进展，及时总结司法实践探索中的经验，发现实践中出现的新问题，加强理论研究，助力司法实践，为我国国家公园建设提供更多智识、发挥更大力量。”

　　● 责任编辑：曹菲