深入学习贯彻习近平生态文明思想  持续深化公益诉讼检察“青海模式”

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央领导全党全国各族人民大力推动生态文明建设的理论创新、实践创新和制度创新，开创了社会主义生态文明建设的新时代，形成了习近平生态文明思想，为新时代生态文明建设提供了根本遵循，也为公益诉讼检察工作提供了行动指南。青海位于地球第三极的青藏高原，处在生态文明建设的最前沿，不仅肩负着保护“中华水塔”“三江之源”，筑牢国家生态安全屏障的重大政治责任，而且与国家公园体制试点、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略休戚相关。深入学习贯彻习近平生态文明思想中关于公益诉讼的重要论述，对于指导公益诉讼检察“青海模式”具有重要意义。

　　

　　习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。习近平生态文明思想的核心要义集中体现为“十个坚持”，而这与公益诉讼检察工作的发展息息相关。

　　（一）深刻理解绿水青山就是金山银山的重要发展理念。良好的生态环境是发展经济的基础和资源，是社会进步的潜在动力和人类绵延发展的持续支撑。绿水青山是生态环境向好的代名词，而生态环境和资源保护领域是公益诉讼检察的法定办案领域，之所以将其作为重要办案领域是因为生态环境具有明显的社会公益性质，检察机关作为法律监督机关及公共利益代表，对生态环境破坏等问题提起公益诉讼具有天然优势，更能够推动生态环境及时得到保护。最高人民检察院高度重视生态环境和资源保护领域公益诉讼工作，《“十四五”时期检察工作发展规划》明确提出，要做好公益诉讼检察工作。

　　（二）深刻理解良好生态环境是最普惠民生福祉的宗旨精神。习近平总书记指出：“要坚持生态惠民、生态利民、生态为民，重点解决损害群众健康的突出环境问题，加快改善生态环境质量，提供更多优质生态产品，努力实现社会公平正义，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。”把生态环境引入公益保护，能够实现对人民利益、社会利益更充分、更有力的保护。检察机关提起公益诉讼，代表的是人民利益，反映的是人民呼声，人民群众是公益诉讼的参与者、监督者和推动者，在线索提供、案件办理、问题整改等各个环节，都发挥着积极作用。为了人民、代表人民、依靠人民，凸显了我国检察机关的人民性特点，公益诉讼必须坚持以人民为中心的原则。从长远看，更充分的公众参与是推动公益诉讼健康发展的必由之路。

　　（三）深刻理解山水林田湖草沙是生命共同体的系统思想。习近平总书记深刻把握人与自然之间的辩证关系，提出了“山水林田湖草是生命共同体”的论断，为生态环境保护工作提供了根本遵循。办理生态环境类公益诉讼案件应当以整体保护为出发点，树牢生态优先、绿色发展的战略导向，运用系统思维，注重系统修复和综合治理工作，实现山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。如在河湖流域生态环境保护方面，因其是从源头到河口的完整、独立、整体性极强的自然区域，包含山水林田湖草沙各生态要素，因此在办理案件时需要全面统筹左右岸、上下游、陆上水下、地表地下、河流海洋、水生态水资源、污染防治与生态保护，达到系统治理的最佳效果。

　　

　　公益诉讼检察工作开展以来，青海省人民检察院根据全省工作大局，总结公益诉讼检察工作实践经验，创新提出“建立低成本定损索赔机制、构建融通合力的公益诉讼衔接机制、锻造复合型公益诉讼检察官队伍”的公益诉讼检察“青海模式”，在青藏高原生态保护中取得良好成效，并获得最高人民检察院和青海省委的充分肯定。

　　（一）建立低成本定损索赔机制。习近平总书记考察青海时强调：“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态，必须把生态文明建设放在突出位置来抓。”青海省委省政府落实习近平总书记要求，提出“一优两高”战略，全省检察机关重点围绕生态环境保护开展公益诉讼检察工作，2020年至2022年，共立案办理公益诉讼案件4661件，其中生态环境和资源保护案件2167件，占比46.5%。生态环境和资源保护领域民事公益诉讼案件的诉讼请求一般为赔偿损失、修复环境或支付修复费用，认定生态损害与主张修复费用需要通过司法鉴定的方式确定。然而，司法鉴定周期长、费用高一直是困扰检察机关的突出问题。2018年，青海省人民检察院与省农业农村厅、省林业和草原局会签了相关机制和意见，规定检察机关在办理破坏草地、林地的民事公益诉讼案件中，优先利用行政监管机关所属专业机构现有技术条件，以成本较低的方式确定生态损害与修复所需费用。此后，全省检察机关结合实际积极探索，提出了运用行政监管机关所属专业机构出具评估报告、邀请具有环境修复资质的企业报价、依据规范性文件确定和出具专家意见等方式推行低成本、高效益、多样化的生态环境损害定损索赔机制，达到了节约司法成本、提高诉讼效率、促进生态环保的效果。如近三年全省办理的48件非法捕捞青海湖裸鲤刑事附带民事公益诉讼案中，均将省农业农村厅下属机构出具的《评估报告》作为附带民事公益诉讼的诉求依据，《评估报告》采用年度评估方式，该年度所有相关案件均可适用此报告，避免了“一案一鉴定”，相关案件均得到法院认可，大大降低了鉴定成本。

　　（二）构建融通合力的公益诉讼衔接机制。习近平总书记指出：“提高生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化水平。健全党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，构建一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制。”行政机关是维护公共利益的第一责任人，且在技术装备、对策措施、经验积累等方面具有多种优势。法律赋予检察机关行使公益诉讼职能，旨在强化公共利益司法保护。如何在办案中赢得行政机关的有力支持和配合是检察机关需要面对的难题。全省检察机关自觉践行“双赢多赢共赢”的司法理念，强化与行政机关的协作沟通。一是省委、省人大常委会支持公益诉讼检察工作。2020年3月，青海省人大常委会审议通过了《关于加强公益诉讼检察工作的决定》。2021年11月，青海省委印发《中共青海省委关于贯彻〈中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见〉的若干措施》，为检察机关开展公益诉讼检察工作提供有力组织保障。二是与行政机关共同扛起维护公共利益的政治责任。全省各级党政机关及有关部门汇聚支持配合公益诉讼检察工作的政治共识，在坚持检察权与行政权法定分工的前提下，不断优化检察机关与行政机关共同解决损害公共利益问题的方法路径，就公益诉讼案件线索移送、配合检察机关调查取证等方面加强合作，共同努力争取保护公共利益的最佳效果。比如，杨某、韩某等人非法采金污染环境刑事附带民事公益诉讼等案件，都是行政机关率先发现，就近选择处置机构、确定最佳处置方案、及时委托第三方处置修复，检察机关根据处置修复实际费用提起民事公益诉讼向被告索赔。

　　（三）锻造复合型公益诉讼检察官队伍。习近平总书记指出“人才是第一资源”。公益诉讼是一项全能型检察业务，是从线索发现、立案、调查取证，到诉前检察建议和公告、起诉、出庭履职的“全链条”办案活动，办好公益诉讼案件对检察官专业素质有很高的要求。为此，全省检察机关着力在锻造复合型公益诉讼检察官队伍方面下功夫。一是以“一把手”工程催生复合型检察官。始终把公益诉讼检察作为“一把手”工程，建立入额院领导领办公益诉讼案件机制、办案情况定期通报制度，不断强化正向激励与反向倒逼。二是以“一体化”机制打造复合型检察官队伍。积极构建以省院为龙头、市州院为枢纽、基层院为主体，涵盖线索收集、一体办案和定向指导的三级联动机制，建立了公益诉讼案件一体化巡回办案机制，引导基层检察人员在干中学、学中干，不断成为复合型检察官。

　　

　　习近平总书记指出：“推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。”“要完善法律体系，以法治理念、法治方式推动生态文明建设。”美丽中国建设对法治在生态文明建设的保障作用要求更加凸显，人民群众对生态环境和资源保护提出更高要求，新时代的检察工作现代化对公益诉讼检察工作期待更高，新时代的公益诉讼检察“青海模式”应当跟随社会经济发展适当扩展外延，赋予其更丰富的内涵。

　　（一）深入践行习近平生态文明思想。

　　习近平总书记强调：“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，必须站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展。”青海省检察机关要胸怀“国之大者”，深入贯彻落实习近平法治思想和习近平生态文明思想，牢固树立“两山”理念，紧紧围绕省委打造生态“高地”、建设产业“四地”决策部署，坚持人与自然和谐共生，以法治之力守牢国家生态安全屏障。自觉践行“双赢多赢共赢”理念，强化人民至上理念和共建共享理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，正确处理好“五大关系”，持续打好“蓝天、碧水、净土”保卫战，以良好的生态环境促进青海省经济高质量发展，以保障经济高质量发展反哺青藏高原生态环境改善，为全面推进青藏高原生态保护和美丽中国建设提供有力司法保障。

　　（二）健全定损索赔机制

　　扩展低成本定损索赔机制内涵并强化应用。一是扩展机制内容。除现有的定损方式外，探索在检察机关审查起诉阶段，由当事人提供、行政主管机关审查、检察机关委托专业第三方进行评估、制定整改方案或者治理恢复，费用经人民法院判决或者调解后支付，及时整改生态破坏问题的同时强化监督。二是强化低成本定损索赔机制应用。青海省人民检察院应加强与青海省高级人民法院的会商，对低成本定损方式的合法性、合理性达成共识，在全省全面推广适用，解决基层人民法院和检察院的顾虑。基层检察院在办案中要积极与行政机关、人民法院沟通，推动低成本定损方式的应用。

　　探索生态环境替代性恢复措施。习近平总书记提出：“综合运用自然恢复和人工修复两种手段，因地因时制宜、分区分类施策，努力找到生态保护修复的最佳解决方案。”青藏高原生态环境复杂、脆弱，要根据不同情况适用不同恢复方式。在现有的赔偿生态环境恢复费用、治理恢复当地生态环境外，可以探索其他替代性恢复方案。如当事人家庭经济困难，无力赔偿损失的，可以通过劳务代偿、志愿服务等方式进行赔偿，如盗伐林木、失火等不适宜在原地种植林木的，可以通过异地恢复、购买碳汇等方式进行赔偿。

　　（三）构建多元共建格局

　　拓展检察机关与行政机关沟通形式。一是加强与行政机关沟通。青海省人民检察院应当持续加强与青海省级行政主管部门沟通联系，落实生态环境治理恢复监管、验收等工作，做好机制签订的“后半篇文章”，定期召开会议或者书面通报机制落实情况，推进机制在基层落地。通过圆桌会议、联席会议等方式解决存在的问题及分歧，如召开林长制会议研究异地恢复问题，确定异地恢复地区、标准、监管、验收等细节。二是强化政法机关协作。检察机关应强化与人民法院、公安机关常态化沟通，对办案中的新问题、新举措及时召开会议进行会商、研讨，对低成本定损方式、替代性修复方式的应用予以明确。联合建立专家库，专家库成员根据专业特长出具专家意见等。公安机关在刑事诉讼案件的鉴定中一并委托公益诉讼相关鉴定，解决公益诉讼鉴定周期长的问题。

　　扩大公益保护圈。保护好青藏高原生态是每一个单位和个人的职责、义务，检察机关应当构建生态环境公益诉讼多元保护格局。一是深化代表委员联络。检察机关要常态化开展代表委员联络工作，通过代表委员视察，主动邀请参观生态环境公益诉讼工作成果和参加案件听证会、磋商会等方式，提升代表委员对公益诉讼工作的关注度，建立常态化线索移送机制，提升生态环境问题整改质效。二是借助外脑智慧。加强与科研院校、民主党派、群众的联系，聘请专业人员兼任特邀检察官助理、听证员，聘请热心公益的人士担任公益保护志愿者，充分发挥检察官助理、听证员、志愿者的专业能力和公益诉讼宣传员作用，有效架起检察机关与社会工作的沟通桥梁，汇集更多的社会力量共同参与生态保护工作。

　　（四）以人才培养提升办案质效

　　加强新时代公益诉讼检察人才建设。一是结合地方实际探索完善生态巡回检察和一体化办案机制。省市检察院要充分整合、发挥内部资源优势，办理一批影响大、成效好、有示范引领作用的案件，解决跨区划和人员少、能力低的问题。基层检察院可以试行刑事附带民事公益诉讼案件由刑事检察部门办理，推动生态环境综合保护。二是加强业务轮训。省市检察院要加强实务培训、业务竞赛、经验交流、文书评比等培训工作，统一办案理念和标准，学习优秀办案经验，对标最新办案要求，查找自身工作短板，有力提升业务水平。基层检察院通过内部人员交流、轮岗的方式解决公益诉讼检察干警调查核实和庭审应对能力不足的问题。

　　提升办案质效。一是扎实做好诉前程序与诉讼程序衔接。检察机关要把握公益诉讼案件的“精准性”“规范性”要求，做实做好诉前程序中的调查核实工作，要以诉的标准办理诉前程序，提升检察建议书的刚性，高质效办好每一个案件。对行政机关不积极整改的或者多次反弹回潮的案件及时提起诉讼，实现以“诉”促“治”，推动生态环境系统治理。二是强化现代科技在公益诉讼检察中的应用。建立完善生态环境检察数据库，强化卫星图片、数字算法、无人机、快速检测设备等技术应用，构建生态环境公益诉讼大数据监督模型及信息平台，实现生态公益诉讼案件线索排查、分析、收集，助推公益诉讼案件调查核实及跟进监督，提升公益诉讼案件质效。

　　（王水明系青海省人民检察院政策理论研究室主任；罗珺系青海省人民检察院第七检察部副主任；高伟梅系青海省海东市乐都区人民检察院三级检察官）

　　● 责任编辑：高瀚伟