“罚款”须有规范，执法方显公正

　　近期，《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《意见》）正式发布，赢得社会各界的如潮赞誉。《意见》首次对行政法规、规章中罚款的设定与实施作出了全面系统的规范，对于落实依法行政的要求、确保行政处罚公正合理，以及保护企业、公民的合法权益，意义深远。

　　行政执法是行政机关管理经济社会事务的重要方式，而罚款作为法定的行政处罚种类，实践运用量大面广，堪称最常见的行政执法行为。合法合情合理的罚款，对违法主体施以必要的惩戒，并起到引以为戒的作用，能充分彰显法治的权威。但随意任性的罚款，乃至因逐利等目的而滥用罚款，却背弃了法治的初衷，不仅会侵害企业和公民的合法权益，也会损伤执法机关的公信力。也正因此，行政处罚法等相关法律对于罚款的设定与实施，都作出了严格的约束。

　　近年来，随着相关法律的不断修订和完善，对于公共利益、公民权益的法治保护日益强化，执法机关针对食品安全、生产安全、环境保护等领域的违法行为，不断加大处罚力度，并取得了良好的执法效果。但不可否认，随着罚款处罚适用范围的扩大，在执法实践中也出现了“重罚主义”等误区，其隐忧不容忽视。比如，此前有菜农卖菜仅有微薄的利润，却因轻微违法行为而遭遇10万元的天价罚单，虽然事后得以纠偏，但已造成相当的负面影响。再比如，一些地方通过智能监控管理系统实施的罚款处罚，时有争议。最近几年的全国两会上都有代表委员呼吁，电子技术监控设备的设置应当科学合理，防止因滥用而沦为“罚款工具”。

　　要治理行政执法实践中的罚款失当、以罚代管等现象，除了及时纠正个案，更重要的是在制度层面为“罚款”系上法治约束的缰绳。此前，行政处罚法等法律虽然对此已有相应规范，但总体而言较为原则，并不能充分满足纷繁复杂的行政执法需求。这就需要以更加完善的操作细则、更加有效的制度创新，使罚款设定更加科学，罚款实施更加规范，罚款监督更加有力。可以说，这既是此次《意见》出台的基本动因，也是其制度设计的重心所在。

　　比如，《意见》明确要求，罚款的设定和罚款数额的确定，要坚持过罚相当，该宽则宽、当严则严。设定罚款要结合违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，统筹考虑经济社会发展水平、行业特点、地方实际、主观过错、获利情况、相似违法行为的罚款规定等因素，区分情况、分类处理。在确定罚款数额方面，《意见》更是明确提出了限制性标准：“除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。”诸如此类的细化规则和约束，意味着行政执法不得随意降低对违法行为的认定门槛，也意味着罚款处罚不得动辄高额罚款甚至顶格罚款。由此彰显的，正是以制度规范确保行政处罚宽严相济、公平公正的法治精神。

　　再比如，《意见》明确提出，要充分考虑社会公众的切身感受，确保罚款决定符合法理，并要考虑相关事理和情理，同时鼓励行政机关建立与企业和群众常态化沟通机制。诸如此类的要求，当能督促行政机关在执法中更多采取换位思考的立场，兼顾违法惩治和权利保护，而非“为罚而罚”，进而杜绝机械执法、过度执法等问题。与此同时，合法合情合理的罚款处罚，辅之以沟通和教育手段，亦能使行政处罚最大程度地赢得社会认可，将“执法为民”真正落实到位。

　　值得注意的是，针对现实中公众反映较为强烈的电子技术监控设备问题，《意见》也提出了相应对策，对清理、规范执法类电子技术监控设备的主体、时限、要求等作出了明确规定，要求既要管好“存量”，也要监督好“增量”。《意见》同时明确，监控设备投入使用前，要及时向社会公布设置地点、间距等相关信息，严禁为增加罚款收入脱离实际监管需要随意设置，并建立监控设备新增情况年度报告制度。这些具体翔实的规范，无疑回应了社会期待，为治理违法违规设置或者滥用监控设备的现象提供了行动指南，尤其是监控设备的信息公开化，以及新增情况年度报告制度的建立，意味着引入了公众监督的力量，对于发挥监督合力、强化源头治理，至为关键。

　　行政执法，一头连着政府，一头连着群众。此次出台的《意见》，细化、补充了行政处罚法等法律有关罚款的规定，进一步明确了罚款尺度，厘清了宽严界限，尤其是对执法实践中的突出问题确立了“动真格”的治理措施。“罚款”须有规范，执法方显公正，随着罚款的设定和实施全面纳入法治之轨，必将大大提升行政处罚的公平和公正。而由此收获的制度和实践经验，亦将为依法行政提供范本，助推其行稳致远、日臻完善。

　　● 责任编辑：阿计