检察公益诉讼立法按下加速键

　　2023年9月7日，十四届全国人大常委会立法规划公布，检察公益诉讼法被列入一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”，让检察公益诉讼立法进程再一次在讨论声中备受理论与实务界关注。

　　2023年9月18日，最高人民检察院官网刊发文章《最高检将办理重点督办建议作为重中之重 推进检察公益诉讼专门立法》，文中提到，检察公益诉讼法草案稿“正在完善中”。

　　检察公益诉讼法草案稿究竟涵盖哪些内容？还有哪些内容需要完善？3日后，由中国法学会、全国人大监察和司法委员会、最高人民法院、最高人民检察院联合举办检察公益诉讼立法专题研讨会，为“我们为什么需要一部检察公益诉讼法”“我们需要一部怎样的检察公益诉讼法”提供了很好的回答。

　　

　　习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”

　　近年来，有不少全国人大代表、政协委员提出有关完善公益诉讼制度的代表议案、政协委员提案。2023年，十四届全国人大一次会议上，有近700名全国人大代表提出关于检察公益诉讼立法的议案建议。以立法推动完善公益诉讼制度反映了公众的殷切期待。

　　生态环境和资源保护是公益诉讼检察制度最初确立的“四个法定领域”之一，这一领域受损的社会公共利益往往存在跨地区、跨部门的特点。全国人大代表、中国地质调查局青岛海洋地质研究所副所长印萍曾亲身参与最高检“南四湖”专案办理，对于运用专门立法的法治力量对公益进行全方位保护，她十分支持。

　　南四湖是南水北调东线的一个重要调蓄水库，流域涉及山东、江苏、河南、安徽四省。南四湖环境污染问题，仅靠某一省或某一行政机关难以根治。在“南四湖”专案办理中，印萍见证了四级检察机关上下一体协同办案，搭建平台机制，兼顾当下治理和长远保护，充分体现了检察机关以“我管”促“都管”的监督理念和职能作用。她表示，该案办理效果之所以很好，离不开公益诉讼的助力。检察公益诉讼制度在推进中国式现代化进程、维护国家利益和社会公共利益中发挥着不可或缺的作用，将公益诉讼从制度层面纳入法治轨道，运用法治力量对公益进行全方位保护，是回答时代之问、回应人民需求的应有之义。

　　“检察机关提起公益诉讼的实体法依据仍然不足。”中国法学会副会长、中国法学会民法学研究会会长、中国人民大学一级教授王利明在列举了实践中遇到的一些问题后如是说。在他看来，实践中出现的很多问题，如针对同一起生态环境侵权行为，检察机关、行政机关、环保组织等多个主体提起公益诉讼的情况如何处理；检察机关如何与相关生态环境职能部门形成联动衔接机制，如何共享信息、共同调查取证等，这些都需要立法予以明确。

　　检察公益诉讼立法专题研讨会上，多位与会人员提出，当前涉及检察公益诉讼的法律法规呈现“碎片化”特征，难以为检察公益诉讼提供统一的规范指引。

　　自2017年6月27日十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过“关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定”至今，除民事诉讼法、行政诉讼法、人民检察院组织法、检察官法等法律之外，英烈保护法、未成年人保护法、反电信网络诈骗法、妇女权益保障法、无障碍环境建设法等10部单行法，纷纷增设了检察公益诉讼条款。不过即便如此，仍呈现“原则”“分散”“在诉讼程序、配套制度等方面法律供给不足”。

　　最高人民检察院党组书记、检察长应勇表示，当前，无论是民事诉讼法、行政诉讼法还是有关单行法的相关规定，都难以完全体现检察公益诉讼的特点规律和特殊程序需求。从立法路径选择上，制定检察公益诉讼法更具现实必要性、可行性和紧迫性。制定检察公益诉讼法，可以为制定实施统一完备的公益诉讼法打下扎实基础。

　　中国法学会副会长、中国政法大学校长马怀德同样认为，检察公益诉讼是完整的一项制度，应当统一规定于一部法律中，而不是分散于多部法律。现行的民事诉讼法、行政诉讼法是主观诉讼为主的架构，把客观诉讼的条款糅到主观诉讼的立法中实际上是不衔接、不协调的，无论从起诉的主体、审理的方式、判决的方式、执行的方式等都不一样，特别是诉前程序如何规定等。为此，单独的专门立法实际上是科学立法的要求。

　　中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授湛中乐提出，行政公益诉讼和民事公益诉讼、检察机关提起公益诉讼和社会组织提起公益诉讼等不同类型的公益诉讼之间在内容上兼具相通处和差异性，但制度规则的零散分布使得它们彼此之间缺乏有效衔接，难以搭建系统集成、衔接协调、互联互动的制度体系，检察公益诉讼的专门立法势在必行。“作为一种新型的诉讼类型，检察公益诉讼在未来的发展还有赖于更加合理、科学、明确的程序规范，探索检察公益诉讼单独立法正是立足经验、谋求发展的关键一步，是完善公益司法保护中国方案的必要举措。”

　　

　　司法制度来源于实践，也在实践中经受检验、在实践中发展完善。数据显示，实践中，检察公益诉讼起诉案件占到全部公益诉讼起诉案件总数的95%以上，行政公益诉讼案件又占到检察公益诉讼案件总数的90%左右，已形成以检察公益诉讼为主的公益诉讼基本格局。

　　近年来，最高人民检察院、最高人民法院联合印发《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》等文件。最高人民检察院发布实施《人民检察院公益诉讼办案规则》，为办案提供了全流程、体系化的规范依据。

　　中国法学会副会长、湖南大学特聘教授江必新表示，近年来，检察机关全面贯彻习近平法治思想，在其他司法机关、行政机关的支持下，检察机关提起公益诉讼实践行稳致远，充分展现了其在推进国家治理体系和治理能力现代化中的制度功效。在丰富实践经验的基础上开展检察公益诉讼立法，正当其时。

　　中国法学会副会长、教育部高等学校法学类专业教学指导委员会主任委员徐显明认为，检察公益诉讼制度历经顶层设计、试点改革、总结经验，在实践探索中不断丰富和发展，逐渐走向成熟，对检察公益诉讼制度进行专门立法的迫切性已经凸显。司法实践表明，检察公益诉讼可以独立成为一种诉讼模式，相关立法时机已经成熟，应尽快制定法律。

　　王利明表示，检察机关已经成为对行政机关进行监督的重要力量。检察机关丰富的公益诉讼办案量为制定法律提供了重要实践参考，相关司法解释也为立法提供了有益经验，制定检察公益诉讼法的条件已成熟。

　　实践证明，中国的检察公益诉讼制度呈现出鲜明的监督和治理特点，独具中国特色。当天研讨会上，数位与会人员发言表示，立法工作的首要任务在于明确立法的定位。

　　中国法学会副会长、中国法学会民事诉讼法学研究会会长，第十四届全国人大社会建设委员会副主任委员景汉朝提出，检察公益诉讼立法应当坚持问题导向，贯彻以人为本、独立自主、系统整体和实质公平的立法理念，着重解决公益诉讼保护对象的界定与类型化，检察机关与行政机关、社会组织的公益诉讼实施权配置，审判权定位与职能变革以及检察公益诉讼与刑事责任的协调等重点问题。

　　中国法学会环境资源法学研究会副会长、天津大学法学院院长孙佑海认为，“检察公益诉讼法”是一部诉讼法，要明晰检察公益诉讼的程序性规则；是一部以维护社会公共利益为目的的法，具有客观诉讼属性，立法应区别于私益保护立法；是公益诉讼法律体系中的一项特别法，应结合检察机关的法律监督职责，凸显检察公益诉讼的监督性。

　　检察公益诉讼制度正式确立以来，受案范围不断从传统领域向新领域拓展。检察公益诉讼立法工作中，在如何划定案件范围问题上，多名与会人员发表了自己的看法。

　　马怀德在发言中称，不是所有涉及公共利益的违法行为都适合通过检察机关提起公益诉讼的方式加以监督。应合理界定检察公益诉讼的对象和范围，不能包罗万象。

　　中国法学会网络与信息法学研究会副会长、北京大学法学院教授王锡锌表示，维护好重大公共利益，具有一定挑战性，要确保相关案件的质与量。检察公益诉讼的案件存量要做实，增量要做好，范围要做大。他认为，检察公益诉讼的关注点需紧贴社会治理难点。无论是网络暴力还是电信网络诈骗，抑或个人信息泄露都是诱因之一。检察机关具有组织、信息、协同优势，应充分发挥法律监督职能，推动形成多部门联动的合力，切实回应现实需求。

　　中国法学会行政法学研究会副会长、西北政法大学检察公益诉讼研究基地主任王周户认为，检察机关法律监督的事项范围，应以公权力的行使及其秩序维护为重点，以法律规定的国家利益和社会公共利益保护为领域。

　　中国法学会民事诉讼法学研究会常务副会长、北京大学法学院教授潘剑锋建议，作为传统行政执法之外的补充执法之诉，检察公益诉讼在案件范围设置上，应当重点关注传统行政执法难以有效保护的公共利益领域。那些已经被有效保护的领域，不宜成为检察公益诉讼案件范围关切的对象。

　　湛中乐建议，检察公益诉讼法对公益诉讼受案范围的规定，可以采取“不完全列举+抽象概括（兜底）”的立法技术。在列举常见公益诉讼类型的基础上采用“兜底性”条款来弥补明确列举的局限，既给单行法创制预留空间，也给检察能动性的发挥留有余地，这样的立法路径比较符合公益诉讼保护范围逐步扩大的趋势，也是常见的立法策略。他还建议，可以引入“否定式排除”方式，对明显不适合划入检察公益诉讼受案范围的事项加以排除，以便更直观地区分公益诉讼与私益诉讼。

　　郑州大学检察公益诉讼研究院执行院长、郑州大学法学院副院长张嘉军倾向于采取“重点列举+概括兜底”模式。他的理由一是对于当下单行法明确规定的公益诉讼案件范围，应在这次立法中明确规定；二是检察公益诉讼对国家利益和社会公共利益的保护应分清主次，现阶段对公益受损严重、社会反映强烈的领域进行重点列举，鼓励检察机关集中力量优先办理这些领域的案件；三是考虑到社会发展及法律变迁，通过概括兜底的方式留下空间，方便后续立法、修法。

　　除了划定受案范围问题，对于这部检察公益诉讼专门立法的具体内容涵盖，专家学者们给予了相当厚望。

　　江必新表示，要以习近平法治思想为指引，牢牢抓住“公益”这个核心问题，推动检察公益诉讼立法完善，科学设计前置程序，完善组织保障，建立公益诉讼线索审查机制，健全检察机关在公益诉讼办案中的调查核实权，强化公益诉讼裁判结果的执行，推动构建科学公正的鉴定评估机制，加强对公益诉讼检察权的监督制约，保证检察公益诉讼制度行稳致远。

　　除了合理界定公益诉讼的对象和范围问题，马怀德提出，制定检察公益诉讼法需要注意的问题，包括立法名称问题，明确和其他主体提起公益诉讼的关系问题，以及规范完善检察公益诉讼受理、立案、诉前检察建议、审理、执行等程序等问题。

　　张嘉军建议，一定要充实完善检察机关调查权，应当在立法中明确检察公益诉讼调查权的启动程序、运行程序、内容及保障措施。以调查权的保障措施为例，要明确行政机关、相关组织和个人的配合义务。对于不配合甚至阻挠检察机关调查取证的，可参照民事诉讼法的相关规定，授权检察机关对妨碍司法秩序的行为人采取训诫、罚款等强制措施，对于情节严重的可以采取拘留措施。

　　中国法学会环境资源法学研究会副会长、生态环境部首席法律顾问别涛长期关注因政府启动生态环境损害赔偿产生的相关诉讼与检察公益诉讼之间关系。他建议，专门立法后明确生态环境修复后效果的客观评估机制、案件移送后的反馈机制、社会组织起诉后的告知机制和检察监督等。

　　判决执行是检察公益诉讼的“最后一公里”，影响着检察公益诉讼的办案质效。中国法学会民事诉讼法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授肖建国认为，未来的立法要对公益诉讼判决的执行程序作专章规定，并突出强调检察机关对执行程序的深度参与，确保公益诉讼判决执行到位，切实实现判决所确认的公共利益。

　　持相同意见的还有湘潭大学公益诉讼检察理论研究中心执行主任、湘潭大学法学院副院长吴勇。他认为，公共利益的保护不应只是启动一场诉讼，更重要的是确保法律文书能够得到有效执行。检察公益诉讼涉及面广，判决的执行也相对复杂，立法中要注重构建相应的执行监督机制。

　　由此可见，检察公益诉讼实践不断深入，既积累了很多经验，也暴露出一些问题，究其原因主要是立法支撑不足，制度的体系化建设还存在薄弱环节。为此，应当加快立法进程，建立比较完善的检察公益诉讼制度，更好发挥公益诉讼的重要作用。

　　据悉，2023年12月20日，全国人大监察和司法委员会已经正式启动了检察公益诉讼法的立法程序，成立了检察公益诉讼法立法领导小组，制定了检察公益诉讼法立法方案。检察公益诉讼法将是全世界范围内第一部检察机关的公益诉讼法，这在中国的法治建设历史，乃至世界的法治建设历史都有着重要意义。对于这部检察公益诉讼专门立法的进程，我们将持续关注并翘首期盼。

　　●  责任编辑：王健