检察公益诉讼的“等”外探索

　　2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。”

　　一个“等”字看似简单，实则是篇大文章。近年来，公益诉讼新领域的拓展备受关注，检察机关认真贯彻落实党的十九届四中全会关于“拓展公益诉讼案件范围”的重要部署，将“等”外探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。2020年9月，最高人民检察院出台《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，明确从严把握新领域案件的立案条件。最高人民检察院指导全国检察机关积极稳妥探索实践，公益诉讼新领域案件数量大幅提升，领域持续拓展，检察公益诉讼从生态环境和资源保护等4个法定领域扩展为“4+N”的履职格局，成为全面依法治国的重要成果，在法治中国建设火热实践中焕发出蓬勃生机。

　　

　　非物质文化遗产的“非物质”特性，区别于其他文物和文化遗产保护，是积极稳妥拓展检察公益诉讼办案范围的重要内容。2021年6月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确要求积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，其中包括探索办理“文物和文化遗产保护等领域公益损害案件，总结实践经验，完善相关立法”。截至2023年底，全国已有22个省级人大常委会出台专项决定，明确将文物和文化遗产保护纳入公益诉讼领域案件范围。

　　2022年6月，在一次政法大走访中，贵州省安顺市紫云苗族布依族自治县人民检察院（以下简称“紫云县检察院”）的干警们被一段悠扬婉转的曲调所吸引；在紫云县的麻山地区，正有一群苗族人吟唱着口口相传了上千年的《亚鲁王》。

　　“我们本是想了解一下老百姓生活当中有没有需要咨询的法律问题，没想到一个新情况进入了我们的视野。”紫云县检察院第二检察部检察官助理田向相告诉记者，正是这次走访，让他们发现这项非物质文化遗产濒临失传风险。据田向相介绍，《亚鲁王》是一部传唱苗族先祖迁徙与创世历史的长篇史诗，2009年被列为中国文化的重大发现之一，2011年被列入第三批国家级非物质文化遗产名录。

　　当检察官们走访到《亚鲁王》唯一的国家级非物质文化遗产代表性传承人时，86岁高龄的陈兴华向检察官们表达了自己的担忧。当地传承人年龄都在50岁以上，传承方法又十分有限，《亚鲁王》文化面临失传。发现线索后，紫云县检察院结合非物质文化遗产保护检察公益诉讼专项工作，通过行政公益诉讼方式立案办理。

　　山路崎岖，一走就是几个小时。沟通困难，田向相就做起了“苗汉双语翻译”。

　　紫云县检察院还邀请了长期从事“亚鲁王”非遗文化研究的志愿者全程参与调查取证。他们走访了85名当地传承人，深入23个村寨实地查看非遗传承和展示的场所。经调查发现，彼时，紫云县有30余名县级传承人近三年来未开展传承活动、培养传承人才；26个传习基地未开展传习活动，展示馆管理较差，未发挥宣传功能；相关行政部门未积极履职，《亚鲁王》非遗存在宣传、传承和保护不到位的问题，公共利益受到损害。

　　田向相告诉记者，在他们走访的过程中，每见到一位传承人，都会听到一段深情的《亚鲁王》。“他们纯粹的眼神和质朴的表达方式，让在场的每一个人都很动容。对本地群众而言，《亚鲁王》承载着乡音、乡情和群众对文化生活的需求。”

　　紫云县检察院依法向负有非物质文化遗产保护和管理职责的有关部门发出诉前检察建议，督促其依法履职，并主动将检察建议向县人大、县政府抄送备案，积极争取支持。紫云县政府责成主管行政机关牵头并成立整改专班，行政机关收到检察建议后高度重视，全面走访调研掌握《亚鲁王》保护和传承现状。

　　紫云县检察院开展监督后，紫云县相关行政机关着力加强对传习基地的指导、监督和管理，加大对传承人的考评力度等工作；启动《亚鲁王》非遗传承研修培训计划。行政机关与县教育部门联合组织“非遗文化进校园”活动，在中小学校增设“苗语特色课程”。主动争取非遗项目专项保护资金，用于开展传承保护、成果研究及国家级、省级、县级传承人开展传承活动的补助等，鼓励传承人授徒传艺。此外，《亚鲁王》非遗文化传承和保护与当地旅游产业融合发展，同乡村振兴相结合，积极引导和扶持传承人在当地4A级景区和民族特色村寨“网红打卡点”展演，打造主题旅游线路、旅游产品，为传承人创业提供平台。2022年10月，紫云县检察院成立“紫检蓝护非遗美公益诉讼工作室”，并与行政机关共同会签加强非遗保护工作的协作机制，推动行政机关建立非遗代表性项目专家评审、非遗传承人考评和县级代表性传承人认定和管理办法等制度。

　　贵州民族文化多元，非物质文化遗产丰富，截至目前，已有128项国家级非物质文化遗产和779项省级非物质文化遗产。记者从贵州省检察院了解到，2022年以来，贵州检察机关聚焦本地公益保护需求，助力提升全省非物质文化遗产系统性保护水平，推动构建具有“多彩贵州”特色的非物质文化遗产保护传承体系。贵州省检察院在深入调研的基础上，先后部署开展“非物质文化遗产保护”“少数民族特色村寨保护”专项监督工作。在推动源头治理上，结合非遗公益诉讼案件办理，在重点非遗项目建立检察联络站，持续开展非遗保护；主动与行政机关建立协作机制，凝聚监管共识；及时梳理总结办案中发现的制度机制不健全、行政监管盲区等问题，推动行政机关堵漏建制；系统调研分析存在问题的深层次原因并形成专题报告，积极争取各级人大的监督支持。

　　在全国范围内，检察机关扎实开展长城、大运河文化、传统村落保护、红色资源保护等公益诉讼专项行动，先后发布10件文物和文化遗产保护、13件大运河保护公益诉讼典型案例。河北省检察机关推动“长城保护检察公益诉讼专项活动”向纵深开展，组织开展全线踏查长城活动，进一步摸清底数、发现问题、收集线索，加大办案力度。山东省检察院开展“保护大运河”公益诉讼专项监督，充分发挥大运河生态环境保护、河道水系治理和文化遗产保护效能。湖南省检察院推动出台《湖南省红色资源保护和利用条例》，将“检察机关依法在红色资源保护工作中开展公益诉讼”写入地方性立法。广西检察机关部署开展“学党史 缅英烈 护忠魂”保护英烈检察公益诉讼专项监督活动，聚力红色资源保护，传承红色血脉。

　　2023年12月，最高人民检察院发布一批文物和文化遗产保护检察公益诉讼典型案例，进一步引导各级检察机关加大该领域公益诉讼办案力度，以高质效司法办案服务文化强国建设。接下来，最高人民检察院将加强与文化和旅游部、国家文物局、住房和城乡建设部、中国社会科学院考古研究所等相关单位协同配合，强化执法司法协作，以法治力量助力文物和文化遗产保护。

　　

　　个人信息保护一直是检察公益诉讼探索拓展的重点领域。传统单一的民事诉讼、行政处罚、刑事追究等具有一定的局限性，而公益诉讼具有社会治理张力，可协同多个部门，为公民个人信息保护提供一条卓有成效的路径。

　　在最高人民检察院出台的《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》中，将个人信息保护作为网络侵害领域的办案重点，指导各地检察机关实践探索。全国多个省级人大常委会通过决定授权检察机关将公民个人信息纳入检察公益诉讼范围。2021年11月1日，个人信息保护法正式实施，明确授权检察机关可以提起个人信息保护领域公益诉讼。

　　近年来，随着人脸识别应用的广泛普及，人脸信息成为数字时代身份鉴定、访问认证、核验查证的重要载体。湖南省长沙市望城区卫生健康局（以下简称望城区卫健局）为推进数字化门诊建设，自2019年7月12日起，要求望城区辖区内17家医疗卫生机构陆续使用电子签核系统推送疫苗接种知情告知书，疫苗受种者或监护人点击“同意”时系统自动采集指纹和人脸识别信息，收集电子数据的存储及主机均由各社区卫生服务中心管理。

　　2022年2月，望城区人民检察院接到群众举报，反映自己和孩子的指纹和人脸等个人生物识别信息被医疗卫生机构过度收集，存在泄露风险。望城区检察院经初步调查确认属实，遂分别对望城区卫健局、望城公安分局立案调查。

　　望城区检察院通过调查取证查明，望城区17家医疗卫生机构违反个人信息处理的合法、正当、必要和诚信原则，对敏感个人信息保护管理不到位。区卫健局和望城公安分局对上述医疗卫生机构收集、处理敏感个人信息活动未尽到监管职责。

　　2022年5月，望城区检察院分别向区卫健局、望城公安分局送达行政公益诉讼诉前检察建议，建议望城区卫健局改进征求知情同意的方式，避免过度收集指纹或人脸识别信息等个人生物识别信息；完善技术和管理措施，防止未经授权的访问及个人信息泄露、篡改、丢失。建议望城公安分局对17家医疗卫生机构未履行网络安全等级保护责任的行为依法处理，同时将上述检察建议抄送望城区网信部门。

　　望城区卫健局、望城公安分局收到检察建议后高度重视，部署开展了专项行动。诉前检察建议发布三个月后，望城区检察院跟进监督发现，升级后的电子签核系统采用电子屏签字的方式确认接种告知并在局域网运行；收集的电子签字、疫苗接种等个人信息已加密；已收集的个人生物识别信息已在医疗卫生机构彻底删除。

　　检察机关聚焦民生关切，依法能动履行公益诉讼检察职能，通过技术整改，平衡好个人信息保护与公共事务管理中个人信息合理利用的关系，充分实现“互联网+”与公共卫生服务领域保障数据信息安全的良好结合，推动加强个人信息保护与公共卫生服务信息化建设的协同发展。

　　近年来，针对个人信息保护领域突出问题，检察机关加大办案力度。上海、江苏、江西、重庆、广东等地检察机关通过办案，监督违规App企业整改，推动相关职能部门形成监管合力，整治App违规收集个人信息问题；紧盯处理大规模个人信息的互联网平台，北京铁路运输检察院针对某网络招聘平台侵害公民个人信息行为，以民事公益诉讼立案办理；针对侵害特定群体个人信息安全的行为，江苏、浙江等地检察机关办理了侵害孕产妇个人信息安全的公益诉讼案件；广东、浙江检察机关对售楼处、景区滥用人脸识别技术开展公益诉讼，防止公民敏感个人信息被非法采集或买卖……

　　检察公益诉讼为保护老百姓个人信息安全增设了一把锁，但同时，伴随数字经济的发展，个人信息保护领域检察公益诉讼也亟待提质增效。最高人民检察院第八检察厅副厅长邱景辉向记者表示，一是个人信息数据安全治理模式从事后惩戒向事前预防延伸，应当将个人信息安全、数据安全、网络安全统筹纳入公共安全体系实行更加严密保护。二是惩治个人信息违法犯罪应当和督促履行政府监管责任、企业主体责任整体推进，监督保障个人信息保护法等相关法律统一正确实施。三是重点加强对老年人、未成年人、残疾人等特定群体个人信息的特别保护和人脸识别、金融账户、行踪轨迹等敏感个人信息的严格保护，坚守反电信网络诈骗的底线。

　　邱景辉表示，下一步，检察机关还将继续积极稳妥进行拓展：一是从个人信息保护入手，拓展针对网络暴力、网络谣言、网络“水军”等网络治理领域检察公益诉讼。二是充分发挥行政公益诉讼诉前检察建议的督促纠正作用，拓展社会治理检察建议的应用场景。三是积极探索预防性民事公益诉讼，稳慎探索适用惩罚性赔偿制度。

　　

　　无障碍环境建设关乎每个社会成员和每个家庭。从个案探索到类案监督，近年来，检察机关为保障残疾人、老年人等群体充分融入社会生活不断努力。近日，最高人民检察院第八检察厅下发《关于精准规范开展无障碍环境建设公益诉讼检察工作的提示》，对自助公共服务终端、药品说明书等无障碍适老化公益诉讼工作作出提示，监督保障无障碍环境建设法统一正确实施，引导各级检察机关精准、规范开展无障碍环境建设公益诉讼检察工作。

　　江苏省连云港市被称为“中华药港”，有着50多年的医药产业发展历程。2022年2月，连云港市海州区检察院在履职中，关注到了药品说明书“字小如蚁”，影响用药安全。检察官们通过走访、召开公益诉讼问需会、开展问卷调查、随机访谈，进行了初步调查。在零售药店随机抽取的20种老年人常用药中，说明书的字号均小于7号，不到2毫米。据了解，国家对于药品说明书有严格的印制标准，须注明的内容较多。字号一旦调整，就会涉及纸张、包装甚至整个生产线。检察官经走访了解到，咨询药品基本信息的群体大部分为老年人。海州区检察院将初步调查结果上报连云港市人民检察院后，连云港市检察院决定启动一体化办案机制。

　　连云港市检察机关分别向相关部门制发检察建议，建议药品监管部门推动药企在现有的法律规定和不大幅增加企业成本的前提下，通过局部调整、重点标注的方式对药品说明书进行适老化改造；建议市场监管部门优化药店服务，推出提供说明书放大版复印件、关于用法用量的便笺等便民措施。检察建议制发后，在相关部门的推动下，连云港市3家药企选取部分药品开展了药品说明书适老化改造工作。此外，连云港市、海州区两级市场监督管理部门在辖区39个药品零售药店设立药事服务台，增加了相应的便民措施。

　　最高人民检察院及时总结经验，先后指导江苏、上海、广东、浙江、湖南等地探索开展公益诉讼监督，成功推动一些大型药企率先开展药品说明书“无障碍”改造，增设电子二维码、语音提示等，为形成合力，多次与中残联、中消协沟通药品说明书无障碍改造公益诉讼案件进展情况。2023年11月13日，最高人民检察院副检察长张雪樵在最高人民检察院、住房和城乡建设部、中国残疾人联合会联合举行的“让爱无‘碍’共享美好生活”新闻发布会上表示：“这些实践得到多位全国人大常委会委员的关注，并建议将相关内容写入法律。全国人大常委会审议后采纳多位常委会委员的意见和最高人民检察院的建议，在《无障碍环境建设法》第37条对药品说明书问题作出强制性规定，这是以实践促立法的典型范例。”

　　连云港从民生入手保护公共利益，是全国检察机关探索拓展检察公益诉讼案件范围的一个缩影。2020年3月，杭州市拱墅区检察院在排查中发现，拱宸桥、信义坊两处客运码头内，出入口至乘船点之间仅设有台阶，未设置无障碍坡道，也未配置轮椅等辅助器具，违反《浙江省实施〈无障碍环境建设条例〉办法》相关规定。针对上述问题，拱墅区检察院向杭州市港航局发出行政公益诉讼诉前检察建议，督促职能部门对上述两处客运码头进行整改，并开展专项整治，切实保障特殊群体合法权益。在检察机关推动下，两处客运码头无障碍设施完善到位，全市承担公共水上服务的客运码头无障碍通道设置率达78%，轮椅配备率达85%。

　　为了让人民群众共享无“碍”的美好生活，检察机关一直在路上。最高人民检察院在全国部署常态化专项监督，帮助“无码老人”消除“数字鸿沟”；总结推广山西关于赡养类检察民事公益诉讼案件办案指引；与全国妇联联合下发《关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》；指导北京市检察机关开展“检爱同行、共护未来”公益诉讼专项监督活动，促进故宫、八达岭长城、天坛、圆明园等40余家爱国主义教育基地对未成年人免费开放，赢得社会高度评价。

　　随着一些单行法的落地实施，公益诉讼法定办案领域从最初的四大领域，逐步拓展到英烈保护、未成年人保护、安全生产、军人地位和权益保障、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量安全、妇女权益保障、无障碍环境建设、文物和文化遗产保护等新领域。从“4”到“4+N”，公益诉讼检察业务形成了以传统法定领域为核心、新增法定领域为增长点、其他新领域为补充的基本业务格局，为民司法守护公益的职能作用得到有力发挥。

　　邱景辉表示，为了规范拓展公益诉讼案件范围的检察实践，最高检进一步加强对下指导：立足法律监督职能，针对违法行为严重侵害公益或者导致重大公益危险，人民群众反映强烈，现有制度失灵或者有明显短板，没有适格主体发挥作用的国家治理难题，精准把握拓展的必要性、现实性和可能性。聚焦中央层面改革文件明确要求研究探索的，全国人大常委会纳入立法工作计划的，地方立法先行先试的新领域，以及最高检发布的指导性案例、典型案例引导示范的新领域，比如文物和文化遗产保护、老年人和残疾人等特定群体权益保护、网络暴力和网络谣言等网络侵害等等，在凝聚共识、增强合力基础上开展监督办案。为了保证新领域拓展的精准性、规范性和高质效，规定了新领域应当实施相应的审批程序，坚持高质效办好每一个案件，各省级院在新领域案件审批和指导中发挥着重要作用。

　　“总而言之，新领域探索要始终坚持法律监督职能定位，突出公益保护重点，避免大包大揽，坚持以依法、规范、积极、稳妥为原则，回应人民群众‘急难愁盼’问题。”邱景辉说。

　　● 责任编辑：王健