加强金融强国建设的法治保障

　　2023年10月30日至31日，中央金融工作会议在北京举行。此次会议系中央金融委员会、中央金融工作委员会组建后首次召开，并从“全国金融工作会议”升格为“中央金融工作会议”，体现了党中央对金融工作的集中统一领导，是做好金融工作的根本保证。会议分析了金融高质量发展面临的形势，部署当前和今后一个时期的金融工作，并首次提出加快建设金融强国这一金融工作目标。

　　加快建设金融强国的提出，是党中央把马克思主义金融理论同当代中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，努力把握新时代金融发展规律，持续推进我国金融事业实践创新、理论创新、制度创新的又一实践成果和理论成果。加快建设金融强国，意味着要奋力开拓中国特色金融发展之路。为推动我国金融高质量发展，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑，会议强调“八个坚持”，即坚持党中央对金融工作的集中统一领导，坚持以人民为中心的价值取向，坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨，坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题，坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展，坚持深化金融供给侧结构性改革，坚持统筹金融开放和安全，坚持稳中求进工作总基调。

　　金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分。为加快建设金融强国，推进金融高质量发展，需要全面加强金融监管，有效防范化解金融风险，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。中央金融工作会议从三个层面就金融强国的法治保障提出具体要求。

　　一是在金融创新层面，坚持市场化和法治化。市场化对应着有效市场的形成，要坚持市场在资源配置中起到决定性作用。法治化对应着有为政府的建设，政府要依法履行职责，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。

　　二是在金融监管层面，切实提高金融监管有效性。要依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，严格执法、敢于亮剑，严厉打击非法金融活动。

　　三是在金融立法层面，加强金融法治建设。要及时推进金融重点领域和新兴领域立法，着力营造良好的货币金融环境，切实加强对重大战略、重点领域和薄弱环节的优质金融服务，为金融业发展保驾护航。

　　高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。在金融强国实施法治保障的过程中，金融创新、金融监管和金融立法三位一体，协同推进。金融创新有助于发挥金融市场主体能动性，通过市场进行金融资源配置，提高金融服务实体经济的质效，为经济社会发展提供高质量服务。金融监管有助于从宏观审慎和微观审慎两个层面、事前和事中两个阶段，维护金融市场稳健运行，规范金融市场发行和交易行为，合理引导预期，防范风险跨区域、跨市场、跨境传递共振。金融立法有助于营造良好的货币金融环境，强化市场规则，打造规则统一、监管协同的金融市场，促进长期资本形成，优化资金供给结构和融资结构，盘活被低效占用的金融资源，提高资金使用效率等。

　　

　　中央金融工作会议明确提出，坚持把防范风险作为金融工作的永恒主题。这一论断建立在对金融内在不稳定性的深刻认识之上。金融机构和金融市场为金融市场主体提供了不同的投融资机制，可让资金富余方在当前投入资本，并期待能在未来获得积极回报。当金融市场主体基于个体理性进行顺周期调整时，并不是所有的资产都能找到买家，也不是所有的卖家都能获得再融资来偿还自己的债务。在未来不确定性与资金流动性短缺相互叠加的情况下，金融内在的不稳定性彰显无遗。

　　对于不确定性、流动性所导致的金融不稳定性，要运用法治思维加以深入理解。根据金融的法律理论，金融体系由复杂、相互依存的合同义务或借据组成，将市场参与者彼此联系在一起。其中，金融机构、金融市场和金融资产均是法律建构物。如主权国家发行的货币、缔结的主权债务合同等金融工具均需依赖特定的法律架构得以开展，私人实体发行的信贷、股票、债券以及衍生品等金融工具需得到相关管辖区法律的承认方实现其金融价值。这些金融工具之间相互关联，构成了活跃的金融市场，并决定了相关市场的范围。金融内在的不确定性加上资金流动性的限制，会引发金融不稳定性。

　　金融的法律建构性与金融的内在不稳定性之间构成了矛盾关系。为缓和法律刚性和金融不稳定性之间的紧张关系，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，金融法律必须具有一定的弹性。稳定金融体系所需的弹性和自由裁量权在很大程度上取决于特定金融体系对不稳定性的容忍度。事前对金融不稳定性的容忍度越高，事后就越有可能中止法律和契约，而这必然损害金融体系所依赖的金融契约的可信度。从法治的角度来看，这种法律适用上的差异虽有实质合理性，但缺乏形式正当性。正是在此意义上，事前防范风险最为契合法治思维。

　　

　　中央金融工作会议指出，防范化解金融风险，要把握好权和责的关系，健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制；把握好快和稳的关系，在稳定大局的前提下把握时度效，扎实稳妥化解风险，坚决惩治违法犯罪和腐败行为，严防道德风险；对风险早识别、早预警、早暴露、早处置，健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制。“权和责”“快和稳”为我们运用法治方式防范化解金融风险指明了方向。

　　首先，要依法将所有金融活动全部纳入监管。在金融体系中，不存在不受监管的金融市场，由谁来行使监管权力，如何合法化行使权力，以及权力行使者对谁负责至关重要。“健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制”有助于促使监管者采取适当监管措施，消除监管空白和盲区。

　　其次，要正确处理好金融创新市场化法治化问题，健全具有硬约束的金融风险纠正机制。创新是金融市场得以蓬勃发展的核心所在，也是金融强国的必由之路。法律通过确定哪些行为者、活动和工具需要监管，为法律多元化奠定了基础，也为金融创新创造了制度空间。坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨，可有效识别、预警、暴露和处置金融风险，也有助于限定硬约束金融风险纠正机制的影响范围。

　　最后，要权威专业部门的统筹协调把关，在稳定大局的前提下，扎实稳妥化解风险。法律为金融工具披上了强制执行的外衣，从而赋予其可信性。当法律刚性与金融内在不稳定性之间的冲突危及金融体系生存时，有必要引入弹性机制，通过政治决策，稳定金融大局。在党领导金融工作的体制机制下，发挥好中央金融委员会的作用，通过公法监管限制私法自治有其必要性。

　　（作者系南京大学法学院院长、教授）

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