历史文化遗产地方立法的天津实践

　　2019年1月，习近平总书记在天津考察调研期间来到梁启超旧居，指出“要爱惜城市历史文化遗产，在保护中发展，在发展中保护”。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，提出“构建城乡历史文化保护传承体系”“完善制度机制政策、统筹保护利用传承，做到空间全覆盖、要素全囊括”“确保各时期重要城乡历史文化遗产得到系统性保护”。党的二十大报告进一步提出“坚持创造性转化、创新性发展”“加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史文化保护传承”“推进文化和旅游深度融合发展”。2023年10月召开的全国宣传思想文化工作会议首次提出习近平文化思想。新时代，在推动城乡建设高质量发展过程中，如何系统保护好、传承好、利用好各类历史文化遗产，成为立法需要面对和解决的重要课题。多年来，天津注重发挥地方立法的实施性、补充性、探索性功能，制定实施了多部历史文化遗产领域地方性法规、政府规章，推动城市历史文化遗产得到系统性保护传承利用。

　　

　　建筑是一个城市历史记忆和文化的积淀，更是城市形象的显著标志。天津作为国务院批准的第二批国家历史文化名城，拥有一大批珍贵的历史文化遗产，其中最有特色的，就是分布于城市大街小巷，风格迥异、特色鲜明，且极具历史、文化价值的历史风貌建筑。“近代百年看天津”。作为我国近代接受西方文化最早的城市之一，天津形成了中西合璧、古今交融的独特城市文化，也成就了独具地域特色的历史风貌建筑。这些能够反映天津历史文化的建筑，主要是19世纪末、20世纪初建设的汇集世界各国建筑风格并融合中国传统建筑审美价值的小洋楼。人们把这些历史风貌建筑与北京的传统民居并列，称为“天津的小洋楼、北京的四合院”。这些历史风貌建筑是不可再生的建筑艺术宝库和珍贵的历史文化遗产，也是天津作为国家历史文化名城的重要物质载体。

　　天津的历史风貌建筑保护工作经历了早期的市委、市政府大力推动，到制定地方性法规依法保护的不平凡历程。2004年前后是城市建设迅猛发展的时期，如何保护好这些历史风貌建筑是摆在天津面前的一道难题，因立法空白而导致保护工作力度不足的问题也日益凸显。由于当时天津的历史风貌建筑多数不是文物保护单位，也不是登记的不可移动文物，如何保护没有相关法律依据，迫切需要制定一部适应天津实际、针对性强的地方性法规。2005年7月20日，天津市人大常委会通过了《天津市历史风貌建筑保护条例》（以下简称《条例》），这是全国首部专门保护历史风貌建筑的省级地方性法规。2018年12月14日，天津市第十七届人大常委会第七次会议对《条例》作了修正。如今，历史风貌建筑不仅成为天津独特的城市名片和对外展示城市文化的重要窗口，还彰显了城市特色，传承了城市文脉，吸引了大量海内外慕名而来的游客。作为一部专门针对天津特有建筑历史文化遗产保护的地方性法规，《条例》从天津实际出发，构筑起了历史风貌建筑的依法行政保护、管理咨询监督、科研技术管理和专项资金保障体系，形成了比较系统的规范制度体系。其中许多内容具有开创性，至少有以下三个方面：

　　一是创设了独具地方特色的保护范畴。在上位法对历史风貌建筑没有规定的情况下，率先明确了地方标准，使保护范围有法可依。《条例》明确了历史风貌建筑的概念：“建成五十年以上，具有历史、文化、科学、艺术、人文价值，反映时代特色和地域特色的建筑。”还将保护范围明确为八种情形，并且明确符合上述规定但已经灭失的建筑，按原貌恢复重建的，也可以确定为历史风貌建筑。这样不仅使已经确定为文物保护单位的历史建筑，在受《文物保护法》保护的基础上又加以双重保护，而且将众多未能纳入《文物保护法》保护范围的历史建筑列入了保护范围，对天津市域内有价值的历史建筑实施了最大限度的保护，使天津的建筑遗产、风貌特色、文化底蕴得到了较好的保存和延续。《条例》实施以来，天津市政府按照《条例》规定的条件和程序，先后分6批确认了877幢历史风貌建筑，分布在全市15个区。

　　二是建立起一套独具特色的保护工作体系。第一，建立了完整配套的保护管理体系。《条例》实施以来，相继成立了历史风貌建筑保护委员会和办公室、历史风貌建筑保护专家咨询委员会、历史风貌建筑整理机构和社会监督员队伍，形成了“政府引导、专家咨询、企业运作、公众参与”的全方位保护管理体系和工作模式。第二，确立了精细严格的保护制度和标准。《条例》根据历史风貌建筑的不同特点分为特殊保护、重点保护和一般保护制度，对集中成片，街区景观比较完整、协调的历史风貌建筑群，规定了建筑区保护制度。第三，明确了历史风貌建筑保护的九类禁止行为，规范维修活动，严格限制迁移和拆除。第四，创设了独具特色的保护性措施。《条例》规定，按照年度综合整修和保护利用计划需要腾迁历史风貌建筑的，历史风貌建筑整理机构应当按照与历史风貌建筑所有权人、使用人协商一致的标准提供货币安置或者异地房屋安置。第五，创设了独具特色的保护规范。《条例》规定，主管部门应当对历史风貌建筑分别编制保护图则，明确保护、修缮和利用的具体要求，并告知所有权人、经营管理人和使用人，使每幢历史风貌建筑都有了“量身定做”的保护标准。

　　三是建立了可持续发展的保护利用机制。第一，形成了独特的保护理念。在《条例》确立的统一规划、分类管理、有效保护、合理利用的基本原则指导下，天津在实践中注重将国内外先进保护理念与天津实际相结合，逐步形成了独具特色的“保护优先，合理利用，修旧如故，安全适用”的保护理念。这一理念将历史风貌建筑看作“活化”的历史载体，对其开展与原有历史文化背景相适应的修缮和利用，延长其使用寿命，完善其使用功能。既要保护其历史原貌，也要重视其安全和舒适地使用。《条例》实施以来，一批历史风貌建筑得到了加固整修，恢复了历史原貌，提升了结构安全性能；一批历史风貌建筑和历史风貌建筑街区通过腾迁、整修、再利用延续了历史功能，充分发挥了所蕴含的历史、文化、社会、经济价值。第二，设立了独具地方特色的专项资金。《条例》规定，市和区应当设立历史风貌建筑保护专项资金。天津建立了政府引领、市场运作、单位自筹等多渠道资金保障体系。通过“政府引导、市场运作”的方式，以财政先期投入的少量资金作为引导性资金，撬动金融贷款的模式，推动历史风貌建筑整理机构在保护利用项目中进行市场融资，并做好腾迁安置工作，按照保护方案做好建筑整修，策划历史文化资源整合，做好招商运营管理。

　　天津也是一座有着光荣革命传统的英雄城市，红色资源丰富，镌刻着红色故事，赓续着红色根脉，展现着独具特色的红色文化底蕴。2021年11月，天津市人大常委会通过了《天津市红色资源保护与传承条例》，成为全国率先进行红色资源保护地方立法的省份之一。该条例明确了红色资源的含义，健全了工作机制，完善了保护措施，加强了利用传承，为保护好、管理好、运用好红色资源，让红色资源“活起来”，提供了有力的法治保障。

　　

　　为确保国家历史文化遗产立法在地方得到有效贯彻执行，天津注重通过实施性立法，结合本地实际情况进行有针对性的细化和补充。如，《非物质文化遗产法》明确了国家级非物质文化遗产代表性项目名录的建立办法，对省级非物质文化遗产代表性项目名录的建立办法授权省、自治区、直辖市参照《非物质文化遗产法》和有关规定制定。天津非物质文化遗产极为丰富，为了将非遗保护工作落实落细，调动各区发挥积极作用，2018年12月通过的《天津市非物质文化遗产保护条例》将名录制定主体进一步拓展至区级政府，并明确了市级和区级政府名录建立的条件和程序，还明确了对传统美术、传统技艺、传统医药等非遗代表性项目进行生产性保护，推动和促进非遗创造性转化和创新性发展。又如，2022年8月以地方政府规章的形式出台的《天津市传统工艺美术保护办法》，在国务院《传统工艺美术保护条例》20条规定的基础上，作出了建立市工艺美术专家库、工艺美术大师署名的保护、将传统工艺美术产业与文旅、体育产业相融合等共40条规定，以法治力量推动传统工艺美术的传承、抢救、保护和发展。

　　

　　一是做好历史文化遗产地方立法的协调衔接，形成工作合力。天津在历史文化遗产地方立法中注重明晰主管部门和相关部门职责，确保分工明确、相互衔接。如，《天津市红色资源保护与传承条例》规定，文化和旅游部门负责红色资源中文物、非物质文化遗产的保护与传承工作，以及与红色资源保护与传承相关的公共文化、旅游服务等工作。退役军人事务部门负责红色资源中英雄烈士纪念设施的保护、管理、利用以及烈士褒扬工作。规划资源部门负责红色资源中历史文化名城名镇名村、历史文化街区的规划管理工作，红色资源中历史风貌建筑以及其他需要保留的建筑的规划管理工作。住房城乡建设部门负责红色资源中历史风貌建筑的保护工作。

　　二是通过开展协同立法促进区域内地方立法协调统一。2023年修改的《立法法》确立了区域协同立法这一地方立法新机制。京津冀地缘相接、文化一脉、历史渊源深厚，历史文化遗产保护利用成为开展协同立法的重点领域。2022年，京津冀三地人大常委会会议均通过了《关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定》，以区域协同立法传承利用大运河流动的历史文化。在《天津市非物质文化遗产保护条例》《天津市红色资源保护与传承条例》等相关法规中，也有涉及京津冀协同的专门条款。京津冀三地人大常委会还将促进京津冀文旅融合发展等立法项目列入《京津冀人大协同立法规划（2023-2027年）》。

　　当前，历史文化遗产领域的立法步伐日益加快。2023年9月公布的《十四届全国人大常委会立法规划》已将修改文物保护法作为第一类项目，将制定历史文化遗产保护法（非物质文化遗产法修改一并考虑）、文化产业促进法列为第二类项目。天津市人大常委会深入学习贯彻习近平文化思想，密切关注和跟进国家立法进程，做好与全国人大常委会立法规划的衔接，将制定历史文化名城保护条例、长城保护条例、大运河文化遗产保护利用条例、城市更新条例，修改文物保护条例等多个项目列入五年立法规划加快推进，以法治力量系统保护好、传承好、利用好城市各类历史文化遗产，延续历史文脉。

　　（作者系中国法学会立法学研究会理事，天津市人大立法研究所副研究员）

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