创新“小快灵”立法的安徽实践

　　“小快灵”立法是以切口小、选题精准，体量小、体例精简，内容实、规范精确，时间短、快捷迅速，质量高、务实管用为目标的新型立法路径、立法方式。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，要研究丰富立法形式，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。开展“小快灵”立法，能精准突出地方立法特色，解决地方实际问题，确保立法契合地方具体情况和实际需要；能快速回应新时代法治需求，及时作出立法回应；能提高地方立法质量，通过设计务实管用的关键制度、核心条款及治理措施，保证立法切实有效、可操作可执行。

　　近年来，安徽省人大常委会认真贯彻习近平法治思想，从实际出发，充分发挥人大主导作用，找准地方立法的着力点、切入口，积极开展“小快灵”立法。2018年1月到2023年1月，在安徽省十三届人大常委会任期五年期间，无论是省级人大常委会，还是设区的市人大常委会，“小快灵”立法均占新制定法规的30%。安徽开展“小快灵”立法，主要体现在五个方面：

　　

　　党的领导是我国社会主义法治之魂，是做好立法工作的根本保证。立法工作坚持党的全面领导，就是要自觉同习近平总书记重要指示批示对标对表，同党中央决策部署对标对表，及时将党的政策主张通过法定程序转化为国家意志、体现为地方性法规，保证党中央重大决策的贯彻落实，确保立法取得良好的政治效果、法律效果、社会效果。安徽深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，贯彻落实党中央决策部署，坚持急用先立，充分发挥“小快灵”立法反应灵敏、行动迅速、以快应急的优势，快速明确项目、快速组织起草、快速提请审议，在确保质量的前提下加快立法节奏，提高立法效率。

　　反应灵敏。2020年8月15日，在省委传达习近平总书记对制止餐饮浪费行为的重要指示精神的当晚，省人大常委会决定实行省市联动，由省人大常委会法工委牵头，组织安徽省和合肥、黄山、宿州市有关单位和专家，于8月18日集中起草法规草案建议稿，由三市以此为蓝本，结合本市实际加以补充完善，于9月15日前分别提请市人大常委会审议通过，9月29日省人大常委会审查批准。仅用47天，三市在全国率先制定《制止餐饮浪费行为条例》（合肥28条，宿州30条，黄山26条），打出制止餐饮浪费“组合拳”，倡导浪费可耻、节约为荣的餐桌文明新风。行动迅速。长江流域禁捕是党中央保护长江母亲河的重要举措。2021年，安徽省与沪苏浙通过“文本协同、审议协同、实施协同”，仅用两个月时间，就共同制定《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》（11条），着力保护长江水生生物多样性，维持长江流域生态平衡，以协同立法保障党和国家重大决策落地见效。以快应急。2022年5月，山东、江苏、河南、安徽交界的部分地方发生割青麦作饲料事件。安徽省委要求省人大常委会以法治思维和法治方式发力，保障粮食安全。省人大常委会抓住“农作物生长保护”这个小切口，组织多部门充分论证，用1个多月时间，在全国率先制定《安徽省粮食作物生长期保护规定》（12条），科学界定违法行为、统筹落实保障措施，为保证“中国碗”多装“安徽粮”提供了法治保障。

　　

　　习近平总书记指出：“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。”推进中国式现代化，深化改革的难度不断加大，这就要求立法应该更加积极、更加主动地发挥引导、推动、规范、保障改革的作用。对实践证明行之有效的，及时上升为法律法规。对不适应改革要求的法律法规，及时修改和废止，以高质量立法推动高质量发展。安徽聚焦中国式现代化和构建新发展格局中迫切需要解决的实际问题，坚持立法与改革相向而行，同步推进，充分发挥“小快灵”立法题目小、选题精准、以小见大的特点，找准立法与改革的切入点、结合点。

　　支持改革推进。2019年，制定《安徽省商会条例》，全文24条，不分章节，是全国首部省级人大制定的商会法规。该条例就商会承接政府公共职能、服务民营经济进行探索，填补了我国商会立法空白。“推动出台《安徽省商会条例》”入选2022年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、全国工商联联合开展的“新时代加强民营经济法治建设十大事件”。立法固化改革经验。实行“林长制”是安徽践行“绿水青山就是金山银山”理念的首创改革举措，是安徽打造生态文明建设样板的“名片工程”。安徽总结提炼可复制、可借鉴、可推广的改革成果，2021年，制定《安徽省林长制条例》（21条），将林长制改革成果法治化，这也是全国首部省级林长制法规。引领实践发展。长江江豚有水中大熊猫之美誉，被列入世界自然保护联盟濒危物种红色名录，加强保护刻不容缓。2020年，制定全国首部保护长江江豚的地方性法规《安庆市长江江豚保护条例》（23条），推动高标准建设省级自然保护区、高水平推进迁地保护、高要求建立保护长效机制，创造了立法保护长江江豚的安庆经验。

　　

　　习近平总书记指出，“健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，填补空白点、补强薄弱点。”这也是新时代做好地方立法工作的基本要求。地方立法要把实现人民群众对美好生活的向往作为立法工作的出发点和落脚点，不断加强惠民立法，努力让人民群众在每一项法规制度中都感受到公平正义。安徽牢固树立以人民为中心的发展思想，发挥“小快灵”立法坚持以问题为导向的鲜明特点，围绕事关民生福祉重要事项，找准问题所在，通过立法推动解决人民群众“急难愁盼”问题。2020年2月9日，省人大常委会制定出台《关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》（11条），为政府实施最严格的防控措施、动员全社会形成防控工作合力提供法律依据。为更好地保障老年人受教育权利，促进老年教育事业发展，2020年制定《安徽省老年教育条例》（27条），为“老有所教”、构建“老有所学”的终身学习体系提供法律支撑。用法治方式保障人民群众生命财产安全，2022年7月制定《安徽省自建房屋安全管理条例》（33条），从使用、监管到法律责任多管齐下，破解自建房安全监管难题，是全国首部省级关于自建房屋安全的法规。

　　

　　我国实行统一而分层次的立法体制，地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家立法的延伸和补充。地方立法要在法治统一性的前提和基础上，发挥实施性、补充性、探索性功能，进一步细化和落实上位法规定，完善法律体系神经末梢，有效解决法律落实“最后一公里”问题。安徽充分发挥“小快灵”立法优势，在制定实施上位法立法时，不重复上位法的体例、不照抄上位法的条文，有几条立几条、管用几条制定几条，使地方立法更务实、更接地气、更管用。

　　突出补充性，在细化上位法原则规定上下功夫。2022年，制定《安徽省实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》，作为实施性法规，虽然只有31条，但不重复上位法内容，立足安徽实际，细化相关规定，对社会各方责任、家庭暴力预防、家庭暴力处置以及人身安全保护令的实施等作出补充规定，简洁明了，易于操作。突出实施性，合理把握立法简约化和精细化之间的关系，该省则省，该细则细。宿州市针对非遗保护工作存在的突出问题，细化可操作的规定，将法规草案中与《非物质文化遗产法》和省条例重复的内容尽量删去，章数由原7章44条改为17条，名称也由“条例”改为“规定”。突出探索性，针对法律没有覆盖的领域积极先行探索，勇当立法“试验田”。《滁州市餐厨垃圾管理条例》（25条）选择“厨余垃圾”这一细分领域，对厨余垃圾的产生、收集、运输、资源化利用和无害化处理等作出规定，为公众健康提供制度支撑。《淮南市消防安全管理规定》（27条）突出住宅小区物业服务中的消防安全管理这个重点，以地方性法规形式明确了物业服务企业提供消防安全防范服务的责任。

　　

　　立法反映地方特色，是地方立法的应有之义，也是地方立法的生命力所在。地方立法要立足本地治理现实，体现地方需求，解决地方实际问题，确保地方立法满足本地经济社会发展需求。安徽积极发挥“小快灵”立法针对性强、快捷灵活等优势，针对地方独有的自然禀赋、地理环境、历史文化、人文传统等因素开展立法，做到人无我有、人有我新。为保护、传承“徽文化”，黄山市针对非物质文化资源、一本老书、一棵松树，先后制定《黄山市实施〈中华人民共和国非物质文化遗产法〉办法》（29条）、《黄山市徽州文书档案保护条例》（30条）、《黄山市松材线虫病防治条例》（24条），为相关保护管理工作提供法治保障。为保护安徽省唯一的国家考古遗址公园——凤阳明中都皇故城国家考古遗址公园，2021年，滁州市制定《凤阳明中都城和明皇陵遗址保护条例》（28条），专门为一座城量身打造一部地方性法规。为保护和传承黄梅戏艺术，安庆市制定《安庆市黄梅戏保护传承条例》（22条），是我国首部保护传承黄梅戏的地方性法规，扩大了安庆作为“黄梅戏之乡”的地位和影响力，繁荣、发展了黄梅戏艺术。

　　在“小快灵”立法方面，安徽坚持创新机制，完善制度，探索举措，不断提高立法质效。一是创新法规起草机制。滁州市2021年出台重要法规制定工作实行“双组长”制度实施办法，明确市人大常委会、市政府分管领导共同担任法规制定专班组长，负责协调解决立法中的重大矛盾、重大分歧。二是创新立法征求意见机制。池州、亳州等市通过开展问卷调查、举行立法听证会等多元化方式倾听人民群众声音。三是创新区域协同立法机制。2021年，安徽省与沪苏浙同步作出《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》（11条），2022年，再次与沪苏浙共同起草、同步审议、同步通过、同步实施《推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》（24条）。四是创新法规实施机制。蚌埠市人大常委会2022年组织6个执法检查组，对10部地方性法规实施情况进行集中执法检查，对发现的问题制作《监督意见书》，持续推动解决法规实施中的突出问题。滁州市、宣城市出台关于推动地方性法规贯彻实施工作的决定，要求推动地方性法规进入执法、融入司法、列入普法、纳入监察，以制度建设推动形成地方性法规贯彻实施的长效机制。

　　（作者系安徽省人大法制委员会主任委员、省人大常委会法制工作委员会主任）

　　● 责任编辑：孙雅南