黄河平罗段水资源保护的检察动力

　　九曲黄河，浩浩荡荡，奔流不息。作为唯一一个全境位于黄河流域的省份，宁夏回族自治区既有区位、能源、特色产业等优势，又面临水资源严重短缺和生态极度脆弱等挑战。检察机关要聚焦水资源保护突出问题，充分发挥检察公益诉讼的监督、支持和法治保障作用，强化水资源刚性约束，有效规范水资源节约、保护、开发、利用秩序，促进《中华人民共和国黄河保护法》正确贯彻实施，更好服务保障黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略。 

　　

　　习近平总书记强调，“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束”。黄河是中华民族的母亲河，在中华文明延续发展、生态安全和经济安全保障等方面战略地位突出。黄河为沿河400多个城市提供水源保障，水资源开发利用率高达80%，水资源超载、供需矛盾尖锐是黄河流域高质量发展的最大瓶颈。

　　2023年4月1日施行的《中华人民共和国黄河保护法》，就水资源节约集约利用建立了强有力的刚性约束制度。最高人民检察院发布的《关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见》，水利部黄河水利委员会联合宁夏在内的九省、自治区检察院共同签署的《黄河流域水行政执法与检察公益诉讼协作机制实施细则》，以制度形式明确要求黄河流域内各级检察机关充分发挥检察公益诉讼职能，强化流域生态环境和资源司法保护，以检察公益诉讼为黄河流域生态保护和高质量发展提供有力的法治保障。

　　检察机关通过办理水资源保护领域检察公益诉讼案件，有利于及时制止涉水违法行为，追究损害赔偿责任，保护好国家利益和社会公共利益；有利于督促水行政主管部门、流域管理机构和其他行政机关依法全面履行职责，是协同之诉、监督之诉，对于重塑水资源节约集约利用执法环境，促进依法治水，推动实现经济社会高质量发展，具有重要意义。

　　

　　宁夏回族自治区石嘴山市平罗县地处宁夏黄河冲积平原下部，水资源短缺，人均可利用水资源量212立方米左右，是自治区平均水平的1/3，是全国的1/10。

　　（一）水资源价值认识有待加强。平罗县是引黄灌区农业大县，现有耕地面积122.24万亩(确权95.31万亩)，农民普遍缺乏对水资源的价值认识。近年来，为提高土地收益，在粮食功能区种植蔬菜瓜果的现象仍普遍存在，由此产生的农业自备井仍有增加趋势。根据调查，仅2023年，平罗县新增种植农业大棚1.3万余亩，按每亩不得超过280立方米用水量计算，每年新增地下取水约360万立方米。同时，平罗县黄河河道管理范围内，仍有10万余亩河滩地未退出，每年从黄河干流取水约1200万立方米，这部分水资源未经批准供给，亦未安装计量设备，不仅造成水资源浪费，同时未缴纳水资源费，损害了国家利益。

　　（二）用水效率偏低。特别是工业用水利用效率较低，一方面，部分企业对于水资源统计意义认识不深、对水消费相关统计指标理解模糊，没有建立完善的用水计量系统和台账制度，水消费报表填报种类不明确、数值误差较大等问题时有发生，给水消费统计数据质量带来一定隐患；另一方面，工业企业重复用水意识不强，设备投入不足、节水意识较弱，导致工业用水效率偏低。

　　（三）水资源使用费收缴不够到位。一是认识不到位。一些单位和个人对水法规了解较少，对实行取水许可、依法缴费存在抵触情绪，以企业效益差等理由不积极履行缴费义务。二是执法力度不够。部分建设项目在未进行水资源论证和办理取水许可的情况下，私自凿井取水，行政机关未能及时发现并制止。三是计量设施安装率较低。部分单位不安装计量设施，不及时更换已损坏的计量设施，或所使用的计量设施精准度难以保证，误差较大，致使按照实际取用水量足额收缴水费困难，进而导致水资源费的征收易出现人情收费等问题。

　　2021年以来，平罗县人民政府深入推进水权改革各项任务，通过制定《平罗县“十四五”用水权管控方案》《平罗县农业用水精准补贴及节水奖惩办法》《平罗县用水权使用费收缴和使用办法》《平罗县引黄灌区水费收缴使用管理办法》等文件，建立完善水资源“统一征收、分级管理”制度。同时，建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制，推动水利部门与检察机关良性互动，聚焦黄河平罗段生态环境和资源保护，共办理相关公益诉讼案件90余件，督促清理河道7.4公里、拆除违法建筑3.6万平方米，督促取缔黄河干流取水口6个、封填自备井700眼，节约黄河水资源约500万立方米/年。

　　

　　以习近平同志为核心的党中央将黄河流域生态保护和高质量发展作为事关中华民族伟大复兴的千秋大计，习近平总书记关于黄河工作的重要讲话和重要指示批示精神，为平罗县检察机关的公益诉讼工作指明了方向，提供了根本遵循。

　　（一）坚决扛牢服务保障黄河流域生态保护和高质量发展政治责任。检察机关要充分发挥检察公益诉讼在服务黄河国家战略实施中的积极作用，认真落实《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》《支持宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区实施方案》等决策部署，积极在水资源节约集约利用、抵御自然灾害、生态安全、节能减污降碳等方面发挥检察智慧，用好磋商、听证、检察建议、起诉等公益保护手段，推动黄河流域生态保护综合治理、系统治理、源头治理，为黄河安澜和现代化宁夏建设贡献更多检察力量。

　　（二）准确把握黄河流域水资源保护领域检察公益诉讼重点。重点聚焦违规取水、水资源利用效率偏低、水资源使用费收缴不到位等问题，开展公益诉讼专项整治。一是以检察公益诉讼助推水资源合理、合法利用。针对黄河干流取水口违规取水、违法开采地下水、超量用水、未缴纳水资源使用费等问题，开展摸底调查，建立问题线索台账，加大办案力度，在不干预行政相对人的正常涉水行为或者活动的前提下，对于执法缺位、不到位并侵害国家利益和社会公共利益的案件，及时启动公益诉讼监督程序，根据实际需要开展磋商，或制发诉前检察建议、提起公益诉讼。二是以检察公益诉讼助推节水控水。围绕平罗县“十四五”用水权管控方案，对大面积种植高耗水作物、粮食功能区非粮化、灌溉基础设施损坏等问题开展调查研究，积极向党委、人大提交专题报告，为节水控水提供司法建议。针对工业用水利用效率低、违规上马高耗能项目等问题线索，积极开展调查核，精准开展行政公益诉讼或民事公益诉讼监督。三是以检察公益诉讼助推黄河安澜。用好“河长+警长+检察长”工作机制，利用无人机技术开展常态化巡河，及时发现破坏堤防、非法采砂、违法建筑等影响行洪安全问题线索，通过检察公益诉讼推动行政机关协同治理，形成黄河保护合力。

　　（三）充分发挥公益诉讼在黄河流域水资源保护中的作用。《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”要紧紧围绕党委政府和社会关注的突出问题，坚持从黄河流域生态环境系统性和完整性出发，紧盯水源涵养能力、水土保持、湿地保护和生态治理中的短板弱项，办理一批有影响的公益诉讼案件，助推水安全和水资源优化利用。要树牢双赢多赢共赢理念，以诉前实现保护公益目的作为最佳司法状态，通过诉前检察建议、诉前磋商、设立公告期等方式，督促行政机关依法履职、行政相对人自我纠错。

　　（四）以大数据法律监督助力水资源节约集约利用。习近平总书记强调：“大数据是信息化发展的新阶段。”大数据是工业社会的“自由”资源，谁掌握了数据，谁就掌握了主动权。深入实施数字检察战略，围绕水资源保护积极创建法律监督模型，强化与水务、生态环境、自然资源等部门的沟通协作，建立健全数据共享机制，通过大数据碰撞比对，甄别非法取水、水资源浪费、水环境安全等领域问题线索，充分发挥公益诉讼监督职能。

　　（作者系宁夏回族自治区平罗县人民检察院党组书记、检察长）

　　● 责任编辑：黄慧