细说“乌伦古经验”

　　乌伦古湖——拥有大海气度的古老湖泊，坐落在新疆维吾尔自治区阿勒泰地区福海县内。使其闻名遐迩的不仅是风景秀美、水产肥沃的自然条件，还有在这片福地孕育诞生的“乌伦古经验”。

　　2023年9月9日，《全国社会治理创新案例（2023）》公布，“乌伦古经验”名列其中。其实，这项发端于福海县、推广于阿勒泰地区的社会治理经验并不是首次获殊荣。新疆维吾尔自治区将其列为法治示范项目、中央依法治国办将其确定为第二批全国法治政府建设示范项目……近年来，阿勒泰地区以群众期盼为导向，以“乌伦古经验”助力“阿勒泰之治”，打造新时代“枫桥经验”的阿勒泰样本，走出了一条基层治理、民心凝聚的新路子。“乌伦古经验”犹如一颗明珠，在这片土地上熠熠生辉。

　　

　　基层治理是国家治理的基石。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理。党的十九大将“坚持以人民为中心”确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。习近平总书记强调，基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。

　　近年来，福海县坚持系统施策、改革创新，探索形成了社会矛盾纠纷多元化解的“乌伦古经验”。福海县委副书记、政法委书记、县法学会会长薛磊向记者介绍，“乌伦古经验”是阿勒泰地区在深入推进市域社会治理现代化试点过程中，经过数年的不断探索，总结形成的具有时代特征、地域特点的做法，做到“小事吹哨子、大事响喇叭、矛盾不上交、风险不外溢”。

　　在福海县，将基层组织、党员干部、社会力量能够解决的事宜定义为“小事”，建立“有人吹哨，有人报到”的服务体系，将党组织、基层自治组织、社会组织、群团组织、企事业单位的力量有效整合，做到“群众需要，有人报到”，形成以基层党组织为中心、各类群众组织共同参与的基层社会治理同心圆。

　　福海县委政法委常务副书记张锦瑞表示，社会治理的重心在基层，解决好村(社区)的稳定和发展问题，可以有效地将“小问题、小纠纷”化解在萌芽状态。“乌伦古经验”尤其重视乡村、社区矛盾化解，以基层“小平安”促进社会“大平安”。随着基层村委会、居委会依法自治形式不断丰富，逐渐推动矛盾纠纷预防化解的关口前移和重心下移，确保困扰群众生产生活的各种痼疾顽症能够及时有效地破解在基层。

　　经实践检验，在福海县，无论线上还是线下、城镇还是乡村，充分发挥县级矛调中心调解、乡镇调解、村级调解、品牌工作室调解等作用，一张张调解“网”越织越密，层层过滤纷争，把问题化解在诉前、化解在源头。

　　2022年10月16日，福海县某小区的一些单元楼因为连续阴雨天气出现漏水情况。居民把该问题反映给联户长，后者协调物业公司处理。此前，开发商因无力进行后续管理，曾将代收的房屋维修金退还给居民。基于此，物业公司表示房屋已经超过保修期且无维修资金，其无法承担维修责任，建议居民自己想办法处理。

　　顶楼居民认为屋顶是全体住户共有，应当由所有住户共同承担维修费用。而其他楼层的居民认为顶楼是开发商赠送给5楼住户的，其他居民无法进入该区域，该区域也不具备公共职能，因此不愿承担维修责任。两方意见不一，问题难以解决。

　　随着雨势加大，顶楼住户因室内装修和家具被雨水泡坏，产生很大意见，欲动员所有顶楼住户一起上访解决。网格长得知该情况后，立即与社区党组织联系，党组织联合楼栋长、网格长同小区物业、群众代表、首席法律咨询专家一起商议解决办法。通过多轮次的居民代表大会商议，结合“法、理、情”耐心劝导，确定先由物业公司组织人员进行维修，同楼栋的居民及时缴纳维修基金，相关费用从中支出，群众的诉求得到圆满解决。

　　在福海县，将需要动员全民参与处置的事情定义为“大事”，充分发挥乡村治理“大喇叭”的组织、宣传、指挥作用，汇聚群众力量、集聚群众智慧，群策群力维护好社会稳定和发展大局。

　　薛磊介绍，作为边疆县，福海县地域辽阔，乡村布局分散，为解决基层社会治理中乡村通知难、集结难、互助难、社会治理群众发动难等问题，2017年，福海县开始试点推广乡村“大喇叭”工程建设。按照经济适用、简易方便原则，在福海县建立“大喇叭”系统联通平台，为全县每个村安装“大喇叭”终端，共安装大喇叭1010个，实现乡村“大喇叭”全域覆盖。借此实现信息发布互联互通，村级综治中心“一键喊话”，应急力量“一键集合”，网格内各方资源“一键聚集”，有效提升组织群众、动员群众、发动群众的能力。

　　不仅如此，为进一步激发群众参与热情和主动性，福海县各乡镇将乡村“大喇叭”工作纳入“村规民约”，使其成为基层自治规范的重要内容。同时，将群众的参与纳入积分制管理，积分达到相应标准即可享受政策优惠、物品兑换、话费补助、贷款优惠。

　　2021年8月26日，在接到阔克阿尕什乡也斯克库木村一户村民家中失火的警情后，该村“大喇叭”响起，200多名党员干部、群众迅速到达现场将火扑灭。阔克阿尕什乡党委书记吴昌全介绍：“‘大喇叭’是保障群众生命财产安全的‘集结号’，也是弘扬中华优秀传统文化的平台。我们充分发挥‘大喇叭’作用，全面提高村民素质，达到了良好的基层社会治理效果。”如今，遍布于福海县乡（镇）、村的大喇叭播放系统按照相关安排和群众需要制定更换“菜单”，分时段播放不同内容，让群众足不出户掌握各类政策信息。

　　杭州师范大学沈钧儒法学院副院长、枫桥经验与法治建设研究中心主任、西北政法大学教授余钊飞评价：“‘乌伦古经验’是新时代‘枫桥经验’在边疆地区很好的实践与发展，集聚群众智慧、发动群众力量、服务群众需求，实现共建共治共享，群众获得感、安全感、满意度不断提升，取得了十分显著的成效。”

　　

　　“乌伦古经验”最突出的优势在于紧贴乡村、社区，扎根基层，通过对问题的稳妥解决，将困扰群众生产生活的消极因素转化为乡村、社区有序发展的积极因素，促进了人、社会和经济的全面发展。

　　近年来，在形成社会治理“乌伦古经验”的基础上，福海县聚焦制约基层社会治理深层次问题，发挥首席法律咨询专家团队专业优势，打造服务平安福海、法治福海建设的实践平台。

　　2023年3月，为持续优化法治化营商环境，依法维护重点企业以及市场经营主体的合法权益，福海县委政法委书记薛磊、县委政法委副书记王宏宝、法学会副会长郭用斌，带领福海县首席法律咨询专家张培玉、高明赴福海县某农业公司调研，实地了解企业经营中的困难、公司运行状况、法治服务需求。

　　在调研座谈会上，该公司董事长介绍了公司经营情况并反映了与某村22户村民土地承包合同纠纷问题。原来，2019年该公司为发展生产，与某村22户村民签订为期5年的土地承包合同，涉及土地总面积为3000亩，承包价格为120元/亩。该公司前期在土地基础设施建设中已投入20余万元。2022年，眼见土地行情较好，村民要求将土地承包价格调整为300元/亩，双方重新签订了合同。待2023年时土地价格又有所上浮，村民便要求与公司解除合同，并打算将土地另行承包他人。如果双方解除合同，会导致公司提前准备的价值300余万元肥料、种子等生产资料不能安排生产，或将面临重大经济损失。

　　该公司认为，农业生产经营利润不高，且前期投入需要大量资金，只有在规模化种植后才能获得利润，公司需提前根据市场走势来制定种植计划并安排生产资料。公司2023年的种植计划中已经与其他公司签订了订单合同，如无土地种植则存在合同违约风险。且农业生产时令性较强，一旦无法按照计划生产，后期难以通过其他方式弥补。经估算违约损失为300万元，加上土地前期投入损失共320万元。对公司来说，无异于灭顶之灾。即便以后通过诉讼让村民承担违约金，也难以弥补实际的经济损失。且农民自身经济能力和抗风险能力较差，也存在执行不能的风险。如此一来，不仅公司经济权益难以得到保障，信誉也将面临严重影响。

　　调查发现，福海县2022年化解涉土地类纠纷260余起，占全年人民调解案件总数的23.63%。张培玉介绍，该类纠纷具有明显的季节性特点，且以群体性纠纷较多，化解难度大，需投入的调解资源较多。“在此类纠纷的调解过程中，过往大部分案例按照情势变更原则以双方互相让步作了结，合同的稳定性难以得到保持。在未来市场变数不可知的情况下，若年年以让步的方式进行化解，恐将难以治本，也不符合合同具有约束力的法治精神。”他说。

　　通过分析研究该公司与村民的合同，结合相关法律法规，考虑到当地实际情况，首席法律咨询专家给出了法律意见：建议某村党支部、村民委员会在该村农业合作社与企业有良好合作基础的前提下，由村“两委”出面动员企业和村民解除合同，同时组织乡贤能人和村合作社负责人挨家挨户做群众工作，由农民合作社和村民重新签订合同并参与合作社分红，形成利益捆绑，后由合作社和企业再行合作。

　　张培玉解释，以农民合作社为主体的土地承包经营引导措施，一方面可以利用农民合作社这一民间经济组织所具有的道德约束力和乡土影响力，督促村民履行合同，体现法治与德治、自治的有机融合；另一方面可以以合作社的专业能力在和土地承包方的高效合作中掌握更多话语权，避免或杜绝影响生产的分歧，降低规模性社会矛盾纠纷发生的风险。

　　最终，根据福海县法学会的法律意见书，在乡镇党委、政府的具体指导下，由某村党支部、村民委员会出面动员企业和村民解除合同，同时组织乡贤能人和村合作社负责人挨家挨户做群众工作。由农民合作社和该22户村民另行签订合同并参与合作社分红，后由合作社和企业再行合作，避免村民和企业直接接触，三方利益都得到保障。

　　2023年11月3日，福海县法学会举行首席法律咨询专家聘任仪式，薛磊为5个首席法律咨询专家团队和20名首席法律咨询专家颁发聘书，来自上海市协力（徐州）律师事务所的刘敏律师便是其中之一。她积极参加由司法部、全国律协、中国法援基金会等五部门组织的“1+1”中国法律援助志愿者行动，于2023年9月11日受指派到福海县从事专职法律援助工作，主要从事法律讲座、法律宣传、法律咨询，协助矛调中心调解民事纠纷，接受法援中心指派承办刑事、民事案件，参与大量矛盾纠纷化解，取得了积极的成效。

　　刘敏表示，福海县法律援助案件并不多，大多民事纠纷通过人民调解程序就可以得到化解。不过，也不能小瞧这些调解工作。做好基层工作，需要在工作机制中多思索、多创新，找到适合基层发展的好方法。福海县在处理群众矛盾纠纷中，将端口尽量前移，争取实现诉前调解。基于“乌伦古经验”创造的“冬不拉调解法”，矛盾双方听着熟悉的旋律拉着家常，无形中摒弃了彼此的成见，促成乡亲间互谅互让，进而达成共识、化解纠纷，成效显著。

　　福海县法学会副会长郭用斌表示，“乌伦古经验”提倡科学分析矛盾纠纷的发展特点，以“事要解决”为根本目的，不断丰富治理手段，探索出将矛盾纠纷解决在萌芽状态、化解在基层的市域社会治理新模式。现如今有了首席法律咨询专家的“把脉”“把关”，实现1+1>2的效果，专家们聚焦法治化、常态化防范风险的主体思路，参与重大决策论证15次、重大风险评估9次，化解重大矛盾纠纷37件、信访积案3件，切实推动“乌伦古经验”走深走实。

　　

　　推进基层治理体系和治理能力现代化建设，是全面建设社会主义现代化国家的一项重要工作。习近平总书记强调，要“加快用网络信息技术推进社会治理”。党的十九大报告提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”“提高社会治理的智能化水平”。充分发挥数字技术优势，以数字技术融入基层社会治理，推进社会治理创新，已成为福海县妥善解决“小事”“大事”“矛盾”和“风险”，提升群众获得感、安全感、满意度的重要抓手。

　　福海县网格化服务管理中心主任郭小虎介绍，近年来，“小事吹哨子、大事响喇叭、矛盾不上交，风险不外溢”的“乌伦古经验”，已经呈现出数字治理的基本构架和实践成效。“吹哨子”和“大喇叭”不仅仅包括传统方法中的村级喇叭、电线杆标注、微信群、QQ群等，也体现在网络和大数据技术的应用上。

　　“福海县地域辽阔，缺乏网络、大数据应用的广泛覆盖，仅靠群众的腿和干部的嘴，难以完成群防群治、矛盾化解、国土安全等繁重的工作任务。因此，我们将传统方法与现代科技相结合，充分发挥现代信息技术对预防预测的重大作用，通过数字治理实现便民利民、提高社会治理的效果，筑牢边疆安全的根基。做到让数据多‘跑腿’，让干部群众少‘跑路’。”郭小虎说。

　　在智慧服务上，配备户籍交管智能终端、智能法律服务终端，群众可按需查阅法律法规，在线生成民间借贷、房屋出租、劳务输出、民事诉讼等制式合同和法律文书模板，现场享受规范权威的自助法律服务，通过线上自助办理、屏上咨询解惑，实现群众零跑腿、事务“码”上办。

　　同时，依托三级综治视联网开通线上调解功能，各律师事务所、司法所、矛调中心安装视频值守终端，在县矛调中心设置智能公共法律服务机，全面推广使用“人民法院调解平台”App、12345热线、新疆平安e家等公共法律服平台建设，为群众提供优质高效的线上法律服务。充分利用信访、法院等各职能部门网络平台，开展各类矛盾纠纷在线调解、群众诉求网上投诉，诉讼案件在线立案工作，让群众少“跑腿”。

　　在边疆治理上，对乡村主干道进行灯杆编号，绘制布防图，专人专职负责日常管理，配备通信设施，通过实操培训、联动演练，运用视频监控进行实时巡控、现场布控，实现乡村“大喇叭”村网覆盖、分片定向精准播报，引导周边农户和群防群治力量迅速集结、就近增援，联防互保。

　　另外，完善红色戍边卫士工作机制，提升边境一线“六位一体”应急处置能力。加强边境政策法规宣传，常态化开展“盲测”“红蓝对抗”演练和党政军警兵民六位一体联合巡逻执勤。健全网格化封控、视频分级监看等制度，委托第三方专业队伍强化对边境技防设施维修维护，实施超短波基站建设。补充更新乡村两级综治中心应急通信设备，增补社会面视频，消除盲点，把农村应急处置规范与乡村群防群治大喇叭有机融合，常态化演练“三快七步”工作法，全面提升农村应急处置能力。

　　薛磊表示，数字治理不仅需要过硬的网络建设和数据分析能力，而且需要各方力量的参与合作。“在党委领导下，充分调动社会组织、科技企业、人民群众等多元主体参与数字治理，是做好社会治理的必然选择。”

　　据统计，三年来，福海县通过妥善解决各类“小事”“大事”，多元化解矛盾纠纷，有效防范风险隐患，全县司法案件成诉率下降50.1%、信访案件化解率达100%。由于成效突出，基于“乌伦古经验”的“冬不拉调解法”和“冬不拉法庭”先后两次写入最高法工作报告。

　　薛磊表示：“接下来，我们仍会坚持以最广大人民根本利益为最高标准，立足福海县实际，从群众中来、到群众中去，以人民群众满意为最终目标，通过最大范围动员和发动群众，统筹各类治理资源，加强协调联动，引导各类社会组织、社会力量参与社会治理，形成工作合力，努力满足人民群众对社会和谐稳定多层次多领域个性化的服务需求。”

　　● 责任编辑：崔勃