进一步完善我国合宪性审查制度

　　党的二十大报告指出，加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。推进合宪性审查工作，对于充分发挥宪法的重要作用，全面贯彻实施宪法，树立宪法权威，极为关键。这是新时代法治中国建设的重点任务。习近平总书记指出：“健全保证宪法全面实施的制度体系，不断提高宪法实施和监督水平。”“要完善宪法监督制度，推进宪法监督的规范化、程序化建设，提高合宪性审查、备案审查能力和质量，推进合宪性审查工作，落实宪法解释程序机制，积极回应社会各方面对涉宪问题的关切。”完善我国合宪性审查制度，走好合宪性审查的中国道路，有利于推进中国式现代化，为全面建成社会主义现代化强国提供宪法保障。

　　

　　党的十八大以来，我国不断加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，加快制度建设，取得了显著成效。我国合宪性审查制度不断完善，具体表现为由全国人大常委会、宪法和法律委员会承担相关职责，采取立法权模式，实行集中审查体制，执行立法工作逻辑。这一制度是全过程人民民主理念的具体体现，能够增进民主品质、提升法律质量。具体来说：

　　一是采取立法权模式。从比较视野看，合宪性审查制度存在司法权模式和立法权模式等不同方案。长期以来，关于如何配置合宪性审查权力、如何建设合宪性审查制度，我国理论界展开了很多讨论，司法机关也曾在“齐玉苓案”等案件中进行过探索。党的十八大以来，我们作出新的安排，那就是明确采取以立法权为基础、以立法机关为载体的合宪性审查制度。与司法权相比，立法权具有更高的权威性和更大的权力容量，在处理涉宪法问题上，也具有更强的主动性。采取立法权模式，既发挥了确保法律合宪、保障宪法效力、维护法制统一的功能，又避免因司法过度介入导致的困境。从根本上看，这是因为我国宪法确认了具有一元制特征的人民代表大会制度和强调统一性的民主集中制原则。我国宪法第六十二条、第六十七条明确规定全国人大及其常委会“监督宪法的实施”，将合宪性审查的权力授予立法机关。2018年宪法修改，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会，在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传”等工作职责，这是制度设计的重大变革，为立法权模式的合宪性审查提供了制度载体。

　　二是实行集中审查体制。从世界经验看，关于如何开展合宪性审查，主要存在着分散审查和集中审查两种体制安排。我国理论界以前提出的一些方案带有较强的分散审查色彩。我国的合宪性审查宜采取集中审查体制。设立全国人大宪法和法律委员会，并由其承担相关职责，就是表现。它是由同一个机关掌握职权、履行同一个程序、依据同一个标准的制度，实行程序集中、职权明确、标准统一的审查。程序集中是指特定对象产生宪法争议时，应提交至全国人大宪法和法律委员会的合宪性审查程序接受审查。审查对象可以设定为法律草案以及法律、部分法规等已生效的立法，它们按照法律规定或根据提请送审。这一程序具备专业性、审议性、论辩性等特征，有容纳法律推理和政治协商的空间。职权明确是指宪法和法律委员会在合宪性审查程序中只进行合宪性审查，且一般采取法律审而非事实审。宪法和法律委员会行使着宽泛的职权，包括在立法程序中审议法律草案，但在合宪性审查程序中，只行使合宪性审查权力。标准统一是指宪法和法律委员会在合宪性审查时依据宪法进行，形成统一标准。其他机构以及其他程序不能形成合宪性审查的标准。审查标准是否一致是不同体制优劣比较的关键因素。集中审查因为统一了标准而体现优势，分散审查导致的宪法解释标准差异、解释结果差异，影响民主集中制的贯彻落实和宪法权威。

　　三是执行立法工作逻辑。我国把合宪性审查工作嵌入立法机关的立法活动，依附于立法过程，按照立法权运行方式发挥作用，实际上执行立法工作逻辑。立法工作具有很强的政治性，是一项民主活动，以全过程人民民主为基础，又是一种事务性活动，具有科学理性特征。我国的合宪性审查制度要突出立法机关的代表制民主基础，同时加强立法过程中的讨论、对话、协商，发挥立法权的选举民主的正当性基础和协商民主的正确性优势。合宪性审查的主要工作需要落实到一个专业性、专门性、权威性的机构，这就是宪法和法律委员会。它是宪法直接规定的全国人大专门委员会，既具有一定的代议属性和民主属性，又具有一定的专业性。宪法和法律委员会承担统一审议法律草案的工作。所以，合宪性审查要结合宪法和法律委员会的立法职责共同展开。为此，一方面要做实宪法和法律委员会，充分发挥其开展宪法解释工作的职责并形成有意义的规范理论；另一方面，充分发挥宪法和法律委员会作为全国人大专门委员会的平台优势，通过加强立法协商，增进民主品质，提高法律质量。

　　

　　我国合宪性审查制度是以全国人大宪法和法律委员会为中心的集中、统一、权威、专业、高效的制度模式。它的显著优势表现在增强了宪法权威、完善了人民代表大会制度、维护了国家法制统一，有利于加强和改善党对全面依法治国的领导，有利于坚持走中国特色社会主义法治道路，有利于坚持依宪治国、依宪执政。

　　一是增强宪法权威。习近平总书记指出：“制定和实施宪法，是人类文明进步的标志，是人类社会走向现代化的重要支撑。”宪法是国家治理的根本法律依据。我国宪法是党领导人民制定的宪法，集中了人民智慧，体现了全体人民共同意志，实现了党的主张和人民意志高度统一，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。加强宪法制度建设，全面贯彻实施宪法，是全面依法治国的必然要求。合宪性审查是加强宪法实施和监督的直接体现，能够将宪法效力落于实处，让宪法的精神、原则和具体规定贯彻到立法、政策和执行过程之中。我国采取的集中审查体制，能够最大限度维护宪法权威。在现代社会，宪法权威必须要有载体，而载体及其形成的具体案例必须要有说服力。以集中化方式适用宪法、落实宪法效力、塑造宪法精神，对于维护宪法权威来说意义重大。我国的合宪性审查制度采取集中审查体制，可以塑造以全国人大常委会、宪法和法律委员会为载体的权威机构，从而更有效维护宪法权威。

　　二是完善人民代表大会制度。全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作，也是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。我国宪法规定了监督宪法实施的职权由全国人大及其常委会行使，这也决定了我国必然推行以立法权为基础的合宪性审查制度。作为我国最高国家权力机关，全国人大及其常委会承担了重要的宪法职责。长期以来，如何有效落实这种职责一直没有很好的制度机制。2018年，全国人大宪法和法律委员会的成立，正式开启了合宪性审查制度建设中国方案的新阶段。这一方案的核心内容就是建立集中、统一、权威、专业、高效的立法工作型合宪性审查制度。这种设计凭借人民代表大会制度，有着明确的国情根基，适应了新时代中国特色社会主义民主政治发展的新要求，能够切实发挥人民代表大会制度优势。合宪性审查将宪法法律的权威同人民代表大会制度紧密结合起来，通过全国人大及其常委会履行职责来确保宪法权威，实现宪法效力，确保中国特色社会主义法治体系的合宪性，同时增强人大监督的权威性。在实践中，全国人大及其常委会不断完善宪法相关法律制度，保证宪法确立的制度、原则以及宪法规定得到全面实施；不断加强对宪法法律实施情况的监督检查，提高合宪性审查、备案审查工作质量，坚决纠正违宪违法行为；积极回应涉及宪法有关问题的关切。

　　三是维护国家法制统一。合宪性审查是全面依法治国的重要内容，是确保法律体系统一性、完备性的基本形式，充分体现了宪法的规范性。党的二十大报告提出完善以宪法为核心的社会主义法律体系。它离不开活跃的合宪性审查制度，离不开有效的合宪性审查工作。一方面，在立法工作中推行合宪性审查，有利于实现依法立法、依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中。全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，就要求每一个立法环节都把好宪法关，努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施。而且，这种立法权模式有利于落实宪法赋予人大及其常委会的职责，发挥其在立法工作中的主导作用，拓展人民有序参与立法途径。另一方面，作为法律体系的核心，宪法具有最高的法律效力，与其相抵触的规范性文件无效。这表明，宪法统摄法律体系，法律需要与宪法保持一致，法律体系的内部也要保持一致。要在全国形成一致的法律体系，就需要一种包括合宪性审查、合法性审查在内的维护机制。这种维护是具体的，它需要解决规范性文件违反上位法的问题，也需要解决法律违反宪法的问题。总的来说，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切违反违背宪法规定、原则、精神的法律法规规定必须予以纠正。

　　

　　我国合宪性审查制度建立在全国人大宪法和法律委员会主导的以增强民主品质和提升法律质量为主要任务的程序性工作机制之上。合宪性审查程序包括事先、事中、事后审查三个方面，是对法律、法规以及政策措施在形成前、执行中、实施后的一种“全过程”审查。这一工作既增强立法权的民主性，又保证立法内容的正确性。目前，相关程序机制面貌已经初现，仍待进一步完善。

　　一是加强以合宪性咨询为主要内容的事先审查。有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的，应依照有关规定向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求，全国人大宪法和法律委员会以及全国人大常委会有关工作机构研究提出合宪性审查意见，必要时根据不同情况作出相应安排。这种事先的合宪性咨询活动，立足于我国已经形成的立法规划制度、立法指导制度。严格来说，咨询答复的活动不等于审查，但它会引发全国人大宪法和法律委员会启动相关程序，推进合宪性审查工作，可以界定为一种宽泛意义上的“事先审查”。《法治中国建设规划（2020—2025年）》就提出“建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度”。《全国人大常委会2022年度工作要点》也提出“建立健全涉及宪法问题的事先审查、咨询制度和事后审查制度”。国务院或者地方人大常委会等法定履职主体，在履职中主动发起咨询，体现了它们与全国人大宪法和法律委员会之间的积极沟通协商，反映了我国合宪性审查工作的包容性。通过对涉及宪法问题的事项进行事先咨询、审查，可以保证立法或决策事项选题的合宪性，从而降低后续立法或决策成本。

　　二是完善以法律草案民主审议为主要方式的事中审查。我国合宪性审查在立法权中展开，由立法机关主动推进，所以审议法律草案构成直接动力。在立法过程中发起审查的动因就是审议法案的需求。这就是“立法审议入口”的合宪性审查。在立法过程中以法案民主审议为主要载体开展合宪性审查工作，直接表现为在议案说明中对法律草案中涉宪问题及其合宪性安排作出报告；宪法和法律委员会对于涉及宪法的有关问题审查研究后，在审议结果报告等中作出说明，并作出妥善处理；召开有关法律草案合宪性、涉宪性问题专门会议，形成相关研究报告等。在特定情形下，全国人大常委会还要进一步了解、听取和审议宪法和法律委员会形成的相关专门报告。

　　三是建立以多元主体提请复审为主要载体的事后审查。在法律体系运行过程中，公民、法人和其他组织，有关国家机关特别是法院，可以在生效立法涉嫌与宪法相抵触或者存在合宪性问题时，提出意见和建议。这就是“事后提请入口”的合宪性审查。这里的生效立法包括全国人大及其常委会通过的法律、立法性决定，也包括了行政法规、地方性法规等广义法律。从理论上看，如果这些法律受到违反宪法的质疑，符合资格条件的主体可以经由一定的提请机制发起合宪性审查，要求立法机关复核。这主要涉及建立三大事后提请机制，分别是包括备案审查提请、广泛主体参与提请以及行政诉讼合宪性先决提请机制。目前，备案审查制度已经投入运行，要继续发挥备案审查制度在发展全过程人民民主、促进社会公平正义、提升国家治理效能方面的作用，在备案审查工作中推进合宪性审查工作，督促和推动制定机关纠正改正有关规定，及时启动有关程序废止不合时宜的法律规定和相关制度，维护宪法权威和国家法制统一。

　　〔作者系中共中央党校（国家行政学院）政法教研部副教授〕

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