自由贸易试验区制度创新：改革与法治相互促进的一个试验

　　自贸试验区十年法治建设成就与展望　

　　建设自由贸易试验区是以习近平同志为核心的党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措。十年来，各自贸试验区贯彻落实党中央决策部署，解放思想、守正创新，推出了一大批基础性、开创性改革开放举措，形成了许多标志性、引领性制度创新成果，有效发挥了改革开放综合试验平台作用。习近平总书记强调，新征程上，要在全面总结十年建设经验基础上，深入实施自贸试验区提升战略，勇做开拓进取、攻坚克难的先锋，在更广领域、更深层次开展探索，努力建设更高水平自贸试验区。

　　本期专题聚焦自由贸易试验区法治建设，刊发《自由贸易试验区制度创新：改革与法治相互促进的一个试验》《法治引领改革 开放促进发展——上海自贸区法治建设十周年回顾与展望》《浙江自贸区法治建设六周年成就与展望》等三篇文章。

　　

　　2013年开始的自由贸易试验区试验，是继经济特区、经济开发区之后的区域性改革开放试验，迄今我国已经有22个自由贸易试验区，形成了覆盖东西南北中的试点格局。这一试验，一方面实现了重要的产业聚集，如芯片设计制造、生物制药、油气产业、光纤材料、融资租赁等；另一方面，自由贸易试验区建设坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治，进行了一系列的制度创新。　

　　

　　自由贸易试验区改革践行了在法治下推进改革的理念，遵守了“凡属重大改革都要于法有据”原则。自由贸易试验区的改革是在中国特色社会主义法律体系已经建成的背景下进行的，改革必须于法有据，不得违反现行法律。通过立法授权改革，成为保证改革合法性的重要途径。2013年8月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，授权对三资企业法规定的审批程序进行调整，在三年内试行。2015年修改的立法法第13条对改革的立法授权行使作出了规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地区暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”2021年4月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定，授权国务院在自由贸易试验区内，暂时调整适用民办教育促进法、会计法、注册会计师法、拍卖法、银行业监督管理法、商业银行法、保险法的有关规定，调整期限为三年。

　　新法的制定成为引领改革的新依据。2019年外商投资法的制定，为自由贸易试验区进行制度创新提供了新的法律依据。

　　国务院也在自由贸易试验区暂时调整实施有关行政法规规定，我国累计出台了29份自由贸易试验区建设方案及一批相关的政策文件。

　　商务部作为自由贸易试验区工作部际联席会议办公室，协调推动各地方、各部门较好完成了系列重大改革试点任务。联席会议各成员单位累计出台支持自由贸易试验区建设相关文件700余件。

　　上述法律、行政法规、部门规章、地方法规，为自由贸易试验区的制度创新提供了法律依据，实现了在法治下改革创新。

　　

　　自由贸易试验区的改革为中国特色社会主义法治的完善提供了机遇和动力。与自由贸易试验区相关的立法、执法、司法制度均有显著的完善和较多的创新。

　　第一，构建了新的立法机制，积累了通过试验制定法律法规的经验。在立法领域，除了前述授权调整实施的立法机制创新，各省区市普遍以国务院文件为基础颁布了关于自由贸易试验区的地方性法规，试验成功的经验又上升为法律法规。例如，2019年10月，国务院发布《优化营商环境条例》，使得营商环境专门立法体系化。该条例含总则、市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等内容。条例既将多年来的成功经验和做法，包括自由贸易试验区的经验和做法，用法规的形式固定下来，也前瞻性地进行了制度创新。

　　第二，创立了与自由贸易试验区工作相适应的行政协调机制。在执法领域，党中央、国务院出台了29份自由贸易试验区建设方案，累计部署3400多项改革试点任务。国家设立了由国务院副总理担任召集人、商务部牵头的三十个部门和单位之间的国务院自由贸易试验区工作部际联席会议制度，加强部门间的协调配合。各省区市也设立了相应的实施机构和机制。

　　第三，为自由贸易试验区改革发展提供专门的司法保障。为了促进自由贸易试验区的发展，2016年12月，《最高人民法院关于为自由贸易试验区建设提供司法保障的意见》（以下简称《意见》）发布，依法保障自由贸易试验区的制度创新。《意见》规定，自由贸易试验区所在地基层人民法院可以根据受理案件的数量、种类、性质等实际情况设立专门的法庭或合议庭，审理涉自由贸易试验区的案件，积累审判经验，统一裁判尺度。各地普遍设立自由贸易试验区法庭，不少省区市高级人民法院出台相关指导意见，尝试解决制度创新引发的法律适用问题。

　　自由贸易试验区的法治创新，积极推动了中国特色社会主义法治建设。

　　　　

　　自由贸易试验区以“自由贸易”冠名，显示了其对标高标准国际经济规则、试验对外开放领域制度改革的初衷。但自由贸易试验区的制度创新并不限于对外开放领域，其他领域的国内制度创新也数量颇多。十年来，国家层面总结提炼了七批改革试点经验、四批最佳实践案例，在全国范围内复制推广302项制度创新成果。试验区在投资、金融、贸易、营商环境等领域的制度创新尤为突出。

　　在投资自由化便利化领域的制度创新，体现了国内法治和涉外法治的融合发展。例如，负面清单和准入前国民待遇规则的实施，首先是针对外商投资的，随着改革的推进，负面清单制度扩展适用于国内投资。又如，企业设立的商事制度改革、工程建设项目审批制度改革等措施也是统一适用于中资和外资企业的。这些制度创新带动了全国投资环境的优化。

　　金融制度创新，包括进一步扩大金融开放、试行资本项目可兑换、利率自由化、人民币的跨境使用、跨境资金流动监管等领域的创新。这些制度创新，不仅扩大了开放，消除了人民币国际化的一些法律障碍，还尝试构建了预防系统性金融风险的机制，具有重要意义。

　　贸易领域，集中体现为海关征税和监管程序的便利化。一些便利海关征税的措施，例如，货物状态分类监管、内销选择性征税，得到了推广。除了海关特殊监管区的一线放开、二线管住以及“国际贸易单一窗口”等各自由贸易试验区普遍实行的制度之外，还有很多具体的制度创新。例如，“保税燃料油供应服务船舶准入管理新模式”“先放行、后改单作业模式”“铁路运输方式舱单归并新模式”“海运进境集装箱空箱检验检疫便利化措施”“入境大宗工业品联动检验检疫新模式”“国际航行船舶供水‘开放式申报+验证式监管’”，等等。

　　在政府管理改革领域，简化审批、强化监管、优化服务等一系列制度创新，带动各地政府治理能力不断提升。例如，在企业注册方面，实行注册手续一窗受理、一门式办理、线上办理，注册资本实行认缴登记。企业经营方面实行证照分离。在事中事后监管方面，设立企业信用制度，奖励诚信，惩戒失信；设立企业年度报告公示和企业经营异常名录制度；建立监管信息共享制度。

　　改革和法治的双轮驱动，相互促进，推动了我国自由贸易试验区的制度创新和快速发展，为全面深化改革和全面依法治国提供了宝贵经验。但是，也应该看到，自由贸易试验区的制度创新仍有不小的发展潜力，例如，中央的授权尚有提高空间、法治保障还需更加有力、制度创新有待进一步加强等。

　　党的二十大报告提出，“加快建设海南自由贸易港，实施自由贸易试验区提升战略”。在自由贸易试验区推出十周年之际，习近平总书记就深入推进自由贸易试验区建设作出重要指示，强调“在更广领域、更深层次开展探索，努力建设更高水平自贸试验区”。

　　未来的自由贸易试验区制度创新可以考虑以下政策调整和优化：

　　第一，制定基础性法律法规。可以研究制定自由贸易试验区条例，就自由贸易试验区的地位、机构和基本制度进行规定，为自由贸易试验区的运行提供法律依据和保障。也可以考虑同时制定自由贸易区法，为实施特殊关税制度、货物服务资本特别出入境制度提供法律依据；或者在制定关税法时就特殊关税制度作出规定，为自由贸易试验区的特殊关税制度提供法律依据。

　　第二，在更广领域进行积极探索。一是考虑将金融监管作为优先的领域，在上海等地尝试创新人民币国际化的重要制度创新。二是考虑就国有企业透明度、劳工保护、环保标准进行制度创新。三是就数据跨境移动、数据产品的非歧视待遇问题进行探索。四是就自由贸易试验区产业集聚的法律难点和痛点进行制度创新。

　　第三，在更深层次进行大胆探索。一是要探索自由贸易试验区管理体制的提升，进一步加强党的领导，进一步优化自由贸易试验区管理体制和机制。二是以人民为中心开展探索，既要考虑服务于人民，也要依靠人民，让企业和个人的创造性得到更大的发挥。三是试验更高的开放标准，以《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的规则为基本标准，向《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）的更高标准看齐；尝试提出自己的标准体系，引领国际经贸规则的制定。四是进一步深化防范系统性金融风险、保障金融更好服务实体经济的制度创新。五是探索国际商事争议解决机制的完善。可以在自由贸易试验区积极探索国际商事争议解决机制的完善。例如，可以在自由贸易试验区的国际商事仲裁中积极推行国际商事惯例的优先适用，并尝试将国际商事合同惯例作为解决合同争议的准据法，借此推动在仲裁法的修订中加入“（国际商事）仲裁庭可以适用其认为适当的法律规则”的表达。又如，可以积极运用调解方式解决国际商事争议，并探索赋予国际商事调解达成的和解协议以直接执行效力。

　　（作者系对外经济贸易大学法学院教授、涉外法治研究院首席专家）

　　● 责任编辑：黄慧