统筹推进国内与涉外中医药法治建设共建“健康丝绸之路”    

　　2023年10月18日，习近平总书记在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲《建设开放包容、互联互通、共同发展的世界》中指出：“‘一带一路’合作从‘大写意’进入‘工笔画’阶段，把规划图转化为实景图，一大批标志性项目和惠民生的‘小而美’项目落地生根。”中医药不仅是中华文明的集中体现，也是“一带一路”倡议建设的新亮点。

　　党的二十大报告强调，要“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治”。中医药在“一带一路”发展需要在法治轨道上推进。

　　（一）国内中医药法治体系已基本建成。2003年，国务院颁布《中医药条例》，中医药国内法治化建设正式开始。嗣后，各地结合本地实际需求，制定地方性中医药法规规章与政策性文件。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把中医药工作摆在更加重要的位置。2016年，国务院发布《中医药发展战略规划纲要（2016-2030年）》，强调要通过加强体制机制、标准化、人才队伍和信息化建设，推动中医药发展与“走出去”。同年，国务院建立中医药工作部际联席会议制度，从体制机制方面保障中医药法治化建设的统一性与连贯性。2016年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了中医药法并于2017年7月1日开始施行。自此，中医药国内法治体系初步建成。

　　2021年5月12日，习近平总书记在河南省南阳市考察时强调，要做好守正创新、传承发展工作，积极推进中医药科研和创新，注重用现代科学解读中医药学原理，推动传统中医药和现代科学相结合、相促进，推动中西医药相互补充、协调发展，为人民群众提供更加优质的健康服务。中医药法施行后，国家卫健委、国家中医药管理局、国务院办公厅先后发布《中医诊所备案管理暂行办法》《关于深化中医药师承教育的指导意见》《关于加快中医药特色发展的若干政策措施》《“十四五”中医药发展规划》《中医药振兴发展重大工程实施方案》等规章与政策性文件，推动完善中医药法治化建设。目前，中医药国内法治化建设已进入“工笔画”阶段，建设重点已从制度体制机制建设转为标准化建设。2023年10月7日，国家中医药管理局印发《中医药标准管理办法》，为中医药规范化发展提供统一的工作指引，切实推动中医药可持续发展以及提高中医药行业的国际竞争力和影响力。

　　（二）涉外中医药法治建设取得一定成绩。我国涉外中医药法治建设始于20世纪90年代。1994年，原卫生部与马耳他内政和社会发展部签署《关于传统中医药领域合作协议》，确认共建“地中海地区中医中心”（MRCTCM）。该协议具有条约性质，对双方具有约束力。截至目前，地中海中医药区域中心不仅提供包括针灸、推拿、皮肤病等治疗服务，还组织各类中医药培训班以及参与中国政府组织的医疗撤离行动。总体而言，早期中医药涉外法治建设的模式是以项目为抓手，推动中医药海外传播，纳入其他国家医药体系。然而，由于国际社会缺乏衡量传统医学的标准以及缺乏对中医药的充分认识，中医药涉外法治建设存在地区与种类差异。比如，针灸获得的认可度远超中药及其他疗法，多数国家对中药制剂的使用和引进均持保留态度，难以融入主流医学体系。

　　党的十八大以来，中医药涉外法治建设取得明显进展。2016年，国家中医药管理局、国家发改委印发《中医药“一带一路”发展规划（2016—2020年）》，指出要“深化与世界卫生组织、国际标准化组织、上海合作组织、中东欧、欧盟、东盟等多边合作机制，积极参与国际组织发展战略、运行规则、政策动态和标准规范的研究与制定，营造有利于中医药海外发展的国际环境”“利用多边、双边自由贸易区谈判，推动中医药产品和服务贸易发展”“推动沿线国家放宽对中医药服务及产品的准入限制”。2021年，国家中医药管理局、推进“一带一路”建设工作领导小组办公室印发《推进中医药高质量融入共建“一带一路”发展规划（2021—2025年）》，进一步明确要“落实世界卫生组织传统医学决议和与世界卫生组织合作谅解备忘录”“完善中医药国际标准化体系建设，加强同世界卫生组织、国际标准化组织在标准化领域合作，协调制定国际传统医药标准和监管规则”；以“提升中药类产品通关便利化水平，加强中药类产品进出口政策协调”为抓手，在兼顾知识产权保护的同时扩大中药类产品贸易；以中外自由贸易协定谈判和投资协定谈判为抓手，降低中医药产品和服务国际市场准入壁垒。

　　在有关部门和领域达成了多项法治成就：第一，我国推动国际标准化组织成立中医药技术委员会（ISO/TC249），截至目前，制定颁布90余项中医药国际标准。2022年3月，世卫组织发布《WHO中医药术语国际标准》。我国机构与学者深度参与了标准的制定，实质性地推动中医药术语翻译标准化，结束了近40年来中医药术语翻译标准不统一的混乱局面。第二，我国利用如粤港澳大湾区等国内特别制度安排，对港澳已上市传统外用中成药实施简化注册审批程序。在我国部分中药材出口型城市，海关通过“互联网+”手段集中办理通关事宜，实现单一窗口申报等。第三，中医药内容纳入16个自由贸易协定，开展了31个国家中医药服务出口基地建设。比如，《中华人民共和国政府和澳大利亚政府自由贸易协定》的换文载明，中澳双方将在条件允许的情况下开展以下合作：就中医服务相关的政策、法规和举措进行信息交流和讨论，以便寻求进一步合作的机会；鼓励和支持两国与中医从业人员有关的专业机构和注册部门加强沟通，对中医从业人员资质的认可和认证作出澄清，并提供建议；鼓励和支持开展中医研发合作。

　　

　　2015年12月18日，习近平总书记在致中国中医科学院成立60周年的贺信中指出：“当前，中医药振兴发展迎来天时、地利、人和的大好时机，希望广大中医药工作者增强民族自信，勇攀医学高峰，深入发掘中医药宝库中的精华，充分发挥中医药的独特优势，推进中医药现代化，推动中医药走向世界，切实把中医药这一祖先留给我们的宝贵财富继承好、发展好、利用好，在建设健康中国、实现中国梦的伟大征程中谱写新的篇章。”推进中医药高质量融入共建“一带一路”，要进一步统筹推进国内与涉外中医药法治建设。

　　（一）以构建新型国际关系为引领，构建“一带一路”多元多层中医药法治格局。党的二十大报告强调，要“促进大国协调和良性互动，推动构建和平共处、总体稳定、均衡发展的大国关系格局。坚持亲诚惠容和与邻为善、以邻为伴周边外交方针，深化同周边国家友好互信和利益融合。秉持真实亲诚理念和正确义利观加强同发展中国家团结合作，维护发展中国家共同利益”。“一带一路”参与国众多且经济社会法律传统不同，无法用“一体适用”的模式开展合作。因此，“一带一路”中医药法治建设应根据利益汇合点、政策理念共鸣点、互补合作契合点推进。比如，大部分非洲国家不仅缺少对药用植物种植、生产、加工方面的法律法规，也缺乏评估草药安全性的相关标准。尽管我国在非洲已有中草药种植等合作项目，但仅有少数得到正规注册，影响中药在非洲社会传播。因此，我国与非洲的中医药合作可以在现有项目的基础上，以双边的形式制定药用植物产业规范，保证中药材成品质量。同时，应注意顺应非洲医药发展趋势，探寻中医药与非洲传统医药融合，让中药在非洲发展之路走得更好、更远。

　　（二）推动扩大中医药在自贸协定的承诺范围，进一步降低中医药贸易与投资壁垒。尽管中医药的内容已纳入16个自贸协定，但除了《中华人民共和国政府和毛里求斯共和国政府自由贸易协定》第七章附件三包含建立中医执业者认可制度，根据毛里求斯的国家立法将中医服务纳入国家医疗体系以外，大部分自贸协定有关中医药的承诺范围都比较狭窄或仅为框架性承诺。比如，《中华人民共和国政府和新加坡共和国政府自由贸易协定》的谅解载明仅互认两所中医大学学历，新加坡并未对中医药或提供相关产品服务的跨境交付作出承诺。尽管《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）第三章原产地规则的“累积规则”可降低中医药产品的进出口壁垒，帮助扩大中医药产品的出口；但鉴于部分中医药产品与医疗服务高度依存的关系，在尚未降低服务贸易、投资国际市场准入以及技术性壁垒的情况下，中医药海外传播的障碍实际上仍未得到缓解和消除。因此，除了在未来自贸协定和投资协定中要进一步扩大中医药相关承诺的范围和深度以外，可以进一步利用国内自贸区与特别制度安排，“先行先试”降低中医药产品和服务国际市场准入壁垒的模式与路径。比如，广药集团将国际总部落户澳门，作为国际化业务的窗口，希望通过澳门推动中医药产品走向葡语国家以及“一带一路”沿线国家，进一步打开中医药国际市场。

　　（三）以中医药标准化和数字化建设为抓手，加快完善中医药国内法治体系。尽管我国中医药法治体系已基本建成，但中医药法中的许多框架性规定仍有待细化。比如，中医药法第二十一条规定：“国家制定中药材种植养殖、采集、贮存和初加工的技术规范、标准，加强对中药材生产流通全过程的质量监督管理，保障中药材质量安全。”截至目前，与该条相关的现行国家标准仅有26项，覆盖9种常见中药材。应加快中医药标准化建设，保证国内国际标准化建设步调保持基本一致。依照《进出境中药材检疫监督管理办法》《进出口食品安全管理办法》等要求，加快中医药标准化建设以及统筹推进中医药国内国际标准化建设可以进一步降低中医药（进）出口由植物检验检疫等产生的技术性壁垒。在此过程中，应推动数字化赋能中医药发展，缓解中药种植、生产等技术障碍与资源短缺，为中药质量提供保证。此外，应注重中医药法实施过程中与其他法律之间的协调衔接。比如，数字化赋能中医药发展会涉及中医药法与网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等互动协调事项。如何保持中医药法、《中医药专业技术人员师承教育管理办法》与专利法以及我国在知识产权领域的国际义务的协调统一也是影响国内与涉外中医药法治建设的重要因素。

　　2023年10月17日，习近平总书记在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛欢迎宴会上提到：“共建‘一带一路’走过了第一个蓬勃十年，正值风华正茂，务当昂扬奋进，奔向下一个金色十年！”十年来，“一带一路”合作从硬联通扩展到软联通。推进中医药高质量融入共建“一带一路”，要“推动各国各方共享中国制度型开放机遇，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，共建“一个生机勃勃、开放包容的”人类卫生健康共同体。

　　（作者系中国卫生法学会副会长，广东外语外贸大学法学院院长、教授）

　　● 责任编辑：黄慧