发挥行政执法监督职能作用 以法治护航高原经济高质量发展

　　党的二十大报告提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。今年5月23日，习近平总书记在向“2023·中国西藏发展论坛”致贺信时强调，在推进中国式现代化的新征程上，希望西藏完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快推进高质量发展，努力建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏，让人民过上更加幸福美好的生活。习近平总书记关于高质量发展的一系列重要讲话、重要指示精神为西藏加快推进高原经济高质量发展提供了根本遵循和行动指南。西藏自治区党委十届四次全会，深入贯彻落实习近平总书记关于西藏工作的重要指示和新时代党的治藏方略，完整、准确、全面贯彻新发展理念，专题研究部署高原经济高质量发展，明确了具体举措，努力开创西藏长治久安和高质量发展新局面。推动高原经济高质量发展不仅是经济问题，更是法治问题。必须坚持以习近平法治思想为指导，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，按照党的二十大部署，强化行政执法监督机制和能力建设，破解西藏法治政府建设中一些基础性、全局性、关键性的问题，以法治护航高原经济高质量发展。

　　

　　高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。西藏自治区第十次党代会把习近平总书记明确的“四件大事”具体化，提出创建高原经济高质量发展先行区的战略目标，为全面建设社会主义现代化新西藏提供战略抓手。推动高原经济高质量发展，离不开法治的保障作用，要坚持问题导向，聚焦法治领域特别是推进法治政府建设中存在的突出矛盾和问题，坚决破除体制机制障碍，努力为高原经济高质量发展提供坚实的法治保障。

　　（一）西藏法治政府建设面临的难点和问题

　　西藏自治区党委、政府高度重视法治政府建设，认真贯彻落实党中央、国务院关于法治政府建设的重大决策部署，近年来全区各地各部门在推进法治政府建设方面取得积极进展。在充分肯定成绩的同时，要坚持问题导向，重点分析西藏法治政府建设存在的一些短板和亟须破解的难题。从今年初开展的2022年度全面依法治藏考核情况来分析，全区法治政府建设存在的短板、弱项主要集中在行政执法工作上，全区行政执法规范化水平还不高，部分地市和部门贯彻落实行政执法三项制度、包容审慎监管、行政执法裁量权基准等行政执法基础性制度还不到位，全区整体行政执法质量还不高。

　　党的二十大报告对推进法治政府建设作出了具体部署，并把部署重点放在行政执法上，释放出通过推进高水平的行政执法，引领和带动法治政府建设和法治中国建设的新思路。习近平总书记指出，行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。一个地区行政执法的质量和效能影响着当地群众和市场主体对于依法行政、法治化营商环境、高原经济高质量发展水平的切身感受，是推进法治政府建设的重点、难点和焦点。

　　对于行政执法工作的突出问题，今年西藏自治区组织开展了两项重点工作：一是按照中央依法治国委部署，在全区范围开展道路交通安全和运输执法领域突出问题专项整治，并把逐利执法、执法不规范、执法方式简单僵化、执法粗暴、执法“寻租”等执法问题作为整治重点。二是首次开展覆盖全区重点执法部门和地市的“2023年全区行政执法工作专项监督”，对全区行政执法工作做一次全面“体检”，重点查找制约高原经济高质量发展、损害企业和群众利益、执法违法、行政不作为等突出问题。为制定整改方案，推动建立长效机制，切实巩固行政执法制度化成果，推进法治政府建设奠定基础。

　　（二）行政执法规范化建设需要进一步加强

　　对于行政执法工作的突出问题，可以从推进行政执法规范化的角度进行分类归因：一是全区行政执法主体、人员、队伍建设规范化水平不高。企业和群众反映的大多数“急难愁盼”问题，基本都源于基层行政执法人员素质不高、能力不够、执法为民的意识不强。二是行政执法行为随意性较大。比如，一些执法部门裁量权基准不完善，一线执法人员裁量空间过大，执法不公、类案不同罚，容易导致权力寻租。三是行政执法程序不规范。突出表现在行政执法三项制度落实不到位，特别是大部分区县的基层行政执法部门重大执法决定法制审核程序普遍性缺失，存在执法程序违法风险。四是行政执法方式单一。主要表现在包容审慎监管制度尚未普遍建立起来，大部分部门没有公布“轻微不罚”“首违免罚”清单，容易造成过罚不当、“小过重罚”。处罚与教育相结合、有温度执法、柔性执法等理念尚未完全融入全区行政执法工作中。五是行政执法装备保障、信息化建设滞后。全区在执法车辆、执法记录仪、执法信息化终端等执法装备方面还存在较大差距。六是行政执法监督体制机制还不健全。全区四级行政执法协调监督力量逐级递减，特别是市县两级政府大部分没有专门的行政执法监督机构、没有专职的行政执法监督人员，如期完成四级体系建设的目标，任务还相当艰巨。

　　（三）切实发挥好司法行政部门职能作用

　　要解决全区行政执法工作存在的突出问题、推进法治政府建设、以法治护航高原经济高质量发展，涉及全区各级政府及相关行政执法部门，涉及食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训等多个关系群众切身利益的重点执法领域，涉及行政执法体制改革。对此，一方面，全区各级司法行政部门要充分发挥“一个统筹、四大职能”，进一步加大统筹协调工作力度，把行政执法协调监督工作作为推进法治政府建设的重要抓手，推进严格规范公正文明执法；另一方面，要把握好法治政府建设中司法行政部门角色和职能定位，主动向各级党委、政府报告法治政府建设中的重大问题，在党委、政府的领导下，履行好统筹本地区行政执法工作的职责，会同有关部门落实好各项工作任务，形成工作合力。

　　

　　行政执法监督是上级行政机关对下级行政机关的行政执法工作进行的全方位、全流程、常态化、长效化、主动性的内部层级监督，对行政执法工作发挥统筹协调、规范保障、督促指导作用。行政执法监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是各级党委和政府统筹行政执法工作的基本方式，是全面推进严格规范公正文明执法的重要抓手，也是法治政府建设提质增效的有效保障。党中央一直高度重视行政执法和行政执法监督工作，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对行政执法和执法监督工作作出一系列重大决策，为扎实推进依法行政提供了根本遵循。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中，就行政执法和执法监督工作明确提出具体工作任务，要求深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。完善基层综合执法体制机制。

　　结合实际，党的十八大以来，西藏制定出台了《西藏自治区行政执法监督条例》《西藏自治区行政执法人员资格认证和行政执法证管理办法》《西藏自治区规范行政执法裁量权规定》《西藏自治区行政执法案卷评查办法》《西藏自治区行政执法公示实施办法》《西藏自治区行政执法全过程记录实施办法》《西藏自治区重大行政执法决定法制审核实施办法》等一系列制度规定，基本形成了具有西藏特点的行政执法监督制度体系。同时，西藏各级司法行政机关努力加强行政执法监督队伍能力建设，不断拓展政府内部层级监督覆盖面，逐步建立了行政执法监督工作机制。从制度依据和工作实践看，西藏已具备通过行政执法监督职能破解法治政府建设难题的基础条件。

　　

　　针对行政执法工作的突出问题，要坚持以习近平法治思想为指导，贯彻落实好党中央决策部署，充分发挥行政执法监督职能作用，以法治护航高原经济高质量发展，提出以下思路。

　　（一）围绕“全覆盖”：全面加强党对行政执法和执法监督工作的领导，探索形成具有西藏特色、比较完善的区市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系

　　加强行政执法协调监督工作体系建设是习近平总书记提出的重点工作任务。习近平总书记指出，要加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量。以法治护航高原经济高质量发展，就要全面加强党对行政执法和执法监督工作的领导，在思想和行动上坚决贯彻落实十八大以来党中央关于行政执法和执法监督工作的一系列决策部署和新时代党的治藏方略。要坚持“三个赋予一个有利于”总要求，在区市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督体系建设上，不能照搬内地其他省市模式，要探索形成符合西藏自治区地域特点和治理特色的行政执法协调监督工作体系。比如，结合西藏中心司法所的建设，探索通过中心司法所发挥辐射监督作用的可行性，确保在2024年底前基本实现中央要求的区市县乡的全覆盖。

　　（二）强化“全方位”：聚焦企业和群众反映强烈的执法突出问题，加大重点领域行政执法监督力度

　　行政执法工作是法治政府建设的“最后一公里”，关系群众对政府的信任、关系企业对营商环境的信心、关系到高原经济高质量发展的成效。习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上强调，必须把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点。以法治护航高原经济高质量发展，就要结合西藏的实际，坚持稳中求进的总基调，对于企业和群众反映强烈的执法突出问题，常抓不懈、下大力气整治，以解决问题的实效取信于民。按照《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》的要求，聚焦关系群众切身利益的重点执法领域以及行政执法不作为、乱作为和执法不严格、不规范、不文明、不透明等突出问题，常态化开展行政执法日常监督和执法监督专项行动，下一步按照国务院关于提升行政执法质量三年行动计划的要求，做好西藏本地化部署，逐步提高全区行政执法质量，提高人民群众对行政执法工作的满意度。

　　（三）聚焦“全流程”：全面推行推进行政执法工作规范化，固化全区行政执法制度化成果

　　习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出，要推进严格执法，理顺执法体制，完善行政执法程序，全面落实行政执法责任制。以法治护航高原经济高质量发展，就要全面贯彻落实党中央、国务院提出的一系列执法规范化的制度规定，包括推进行政执法主体及人员的规范化、推进行政执法队伍建设规范化、推进行政执法行为规范化、推进行政执法程序规范化、推进行政执法方式规范化、推进行政执法装备和保障规范化、推进行政执法信息化建设规范化等。要坚持既“管肚子”又“管脑子”，认真贯彻落实习近平总书记提出的“让执法既有力度又有温度”的要求，通过一系列行政执法规范化建设将处罚与教育相结合、有温度执法、柔性执法等理念融入全区行政执法工作中，让行政执法人员真正入脑入心。

　　（四）打造“连心桥”，充分发挥行政执法监督工作在优化营商环境的法治保障作用

　　习近平总书记指出，法治是最好的营商环境。这一重要论述，为优化营商环境，支持市场主体平等竞争、蓬勃发展指明了方向。全区各级司法行政机关要充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用，认真落实自治区党委、政府的工作要求，履行好统筹全区各地各部门行政执法工作的职责，规范涉企执法行为，开展全区多层级的涉企行政执法案卷评查，推动包容审慎监管，完善行政执法投诉举报机制，建立行政执法特邀监督员队伍，探索通过第三方组织开展全区各地各部门的行政执法工作群众满意度评价，发挥优化营商环境领导小组法治环境专项组办公室的统筹作用，不断提升社会公众对执法工作的满意度，助力优化全区法治化营商环境，护航高原经济高质量发展。

　　（作者系西藏自治区司法厅厅长）

　　● 责任编辑：虞文梁