“四联并促”破解省际边界治理难题 湖南通道县打造省际接边地区平安建设共同体

　　湖南省怀化市通道侗族自治县地处湘桂黔三省区交界处，与广西三江县、龙胜县及贵州黎平县17个乡镇53个村接壤，省际边界线200余公里，四县侗族人口占总人口95%以上。近年来，该县协同邻边三县认真贯彻习近平总书记关于基层治理的重要指示精神，坚持和发展新时代“枫桥经验”，认真落实领导干部下访接访制度，探索形成“四联并促”工作模式，有效破解了省际边界治理难题。该县连续7年保持全省平安县称号，并被评为全国“民族团结进步示范县”和全省“信访工作示范县”，其他三县也连续多年评为全省（区）平安县，形成三省区接边地区平安建设的高地。

　　

　　针对过去接边地区“插花”地带多、管辖权责不明的现象，通道县协同接边三县，紧紧扭住党建联盟共建这一抓手，积极探索践行“党建+边界治理”模式，有效破解无人管、管不住等问题。

　　一是搭建跨区域党建联盟平台。桂湘黔接边四县党委政府签署了“五联五治”合作框架协议，建立起省际边界地区基层社会治理常态化协作平台，每年定期召开联席会议，研究接边地区社会治理重大问题。打破传统行政隶属壁垒，按照“地域相邻、来往便利、规模适当、管理高效”的原则，积极推动基层党组织合并重组或结对共建，建立健全党建联盟促边界治理、边界乡镇党建联建共建等工作机制，最大限度发挥接边基层党组织战斗堡垒作用。截至目前，跨区域组建边界联合党委1个、联合党支部57个，缔结“友好乡镇”“友好村寨”33对，接边乡镇互派干部交流挂职37人次，接边、混居以及“插花地”村寨党组织交叉任职93人次，形成“邻县党建联盟、邻乡结对联建、邻村寨交叉共建”的工作格局。

　　二是压实党组织联建共管责任。明确基层联合党组织对双边乡镇党委负责，联合党组织书记由接边村轮值担任。联合党组织以加强交流、增进团结、维护稳定、促进发展为目标，开展组织建设和制度建设，交流工作经验，了解社情民意，宣传教育群众，排查化解矛盾纠纷，协调解决边界群众“急难愁盼”问题。近两年来，联合党组织坚持每月开展一次例会、每半年举办一次主题党日活动，每年由基层联合党组织书记为党员上一次党课，参训党员9000多人次，党员参与率98%，联合开展矛盾纠纷排查110余次，召开专题会商会50余次，解决重大问题60多个。

　　三是建立全履盖党群服务体系。共同建设省际接边地区一刻钟便民服务圈，组建联合党群服务中心53个、电商物流驿站47个、人社驿站12个，成立政务服务点7个，实现101个高频服务事项可以跨省就近通办，为跨省混居群众提供“无盲区”“无差别”一站式便民服务。2021年以来，与桂黔3县“跨省通办”各类便民事项7.91万件次，帮助群众在家门口就业3.2万人，实现特色农产品网上零售额13.98亿元。

　　

　　接边地区平安建设最忌政策口径不一致、跨界治理不同步、工作推进不配合。为此，通道县协同接边三县，坚持统一步调统一行动，聚焦打造接边地区平安建设共同体同向发力。

　　一是立法联推。依托全国人大常委会法工委三江县基层立法联系点这一平台，充分发挥三省（区）六县人大常委会基层立法联系点工作区域协同机制作用，在平安建设、网格管理等方面探索推动区域协同立法，以民族地方自治法规形式将平安建设任务要求予以明确，形成联动推进的“硬约束”。目前，3个自治县已将平安建设跨省区域协作纳入本届人大常委会立法计划，并开展前期调研论证工作，通道县已初步形成立法草案纲要。

　　二是纠纷联调。建立群众诉求“一窗口”受理、“一本账”管理、“一揽子”解决、“一张网”共治、“一站式”服务机制，一般性诉求当面解决，对需要跨省联合解决或邻省管辖权的诉求实行“一单式”流转管理，确保接边地区群众反映诉求“只跑一地”。建立湘桂黔省际边界地区人民调解“五联”工作联席会议机制，组建乡村两级联合调解组织117个，做到排查、研判和调解矛盾纠纷步调一致，严防风险隐患跨省碰头叠加、交叉感染和蔓延激化并形成区域性、系统性的不稳定问题，其中通道县与三江县共建的将王屯联合调解委员会获评“全国模范调解委员会”。通道县结合县情，认真践行新时代“枫桥经验”，变群众上访为领导下访，全面推进警源诉源访源“三源”共治，县委县政府联点领导定期下沉乡村一体接访走访跨省混居群众，切实把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。2023年上半年，该县万人成诉率、110接警数、现行治安受理数、刑事立案数、到市以上信访同比分别下降2.63%、50.77%、21.4%、6.79%、23%。

　　三是警务联勤。1986年，在全国省际接边地区率先发动建立湘桂黔边区刑侦工作协作机制，制定《湘桂黔边区刑侦协作工作章程》。经过近40年实践和发展，形成线索共查、情报共享、取证共助、治安共管、抓捕共动、巡点共补和基层派出所警力共用的接边基层警务模式，建立涵盖43项基层警务事项、25个风险点源的工作清单，既有力打击各类跨省流窜作案和异地销赃，又破解接边偏远地区基层派出所警力不足的问题。2016年，又建立湘桂黔边区检查站协作工作机制，建成湖南省首个省际接边公安检查站，集中治安、刑侦、禁毒和交警等多个警种24小时联勤值守，进一步夯实接边地区基层警务实体实战。2021年以来，通道县依托协作机制共协助来函来电来人办案1698件次，联动破获刑事案件236起，协同抓获犯罪嫌疑人435名、网上追逃人员177人。

　　四是治安联防。按照“村综治中心主任+联村民警+村辅警+N名网格员”模式，在接边、混居以及“插花地”村寨建立联合警务室61个、组建联巡志愿分队162个、划分跨省联保“微网格”1083个，在交通道口设立接边卡点109个，每天“鸣锣喊寨”，一体排查整治跨省治安、道路交通、消防安全、矛盾纠纷、森林防火、疫情防控等问题隐患，构建形成派出所警务联防、村辅警卡点联查、接边群众志愿联巡的“三联一体”工作格局，提高了工作效能。其中，通道县已连续20年无较大及以上道路交通安全事故。

　　

　　坚持以文化人、以文赋能，充分利用接边近缘优势和侗族情感纽带，大力促进民俗民间文化交流交融，建设接边群众共有精神家园，使团结奋斗、守望相助、睦邻和合的观念深入人心。

　　一是通过民族团结进步创建强化民族认同。以铸牢中华民族共同体意识为主线，齐力打造民族团结进步示范片区。签署《桂黔湘环“三省坡”区域铸牢中华民族共同体意识示范带合作协议》，重点围绕共筑中华民族共有精神家园、共建基层民族事务治理体系、共防民族领域风险隐患等7个方面开展共建合作。同时，共同申报“湘黔桂三省坡侗族文化生态保护实验区”，探索建立环三省坡铸牢中华民族共同体意识志愿者之家，联合开设“侗语新闻联播”电视栏目，开展民族团结进步“百姓宣讲”等活动。在接边地区乡镇、村寨，打造一批“同饮一湖水、同耕一片田、同住一个寨、同聚一栋楼、同吃一桌饭、同唱一台戏”的民族团结进步体验驿站，先后组建鼓楼、风雨桥文化联谊讲堂162个，创建“同心乡村”37个，让边界群众在切身体验中播下“一家亲”“感党恩”的思想种子。

　　二是通过民俗文化交流融合强化思想认同。齐力打造“湘桂黔百里侗文化长廊”，共同将大戊梁歌会申报为全国重大民族歌会品牌，每年利用六月六、月地瓦、大戊梁和侗年节等民族节庆活动，以侗戏、芦笙踩堂、多耶、侗族大歌、琵琶歌、讲款等为载体，推动省际边界地区各民族群众交往交流交融，增强群众对民俗文化的心理认同、思想认同、情感认同。在此基础上，坚持以文明创建为抓手、以申报民族村寨世界文化遗产为契机，大力推进国家级传统村落建设和新时代文明实践站所建设，积极打造民族乡村生态文明建设示范点，促使传统文化与现代文明交相辉映，切实提升接边地区群众思想道德素质和文明水平。近3年来，通道县创建县级以上“文明村寨”108个、“接边文明村寨”26个，创建面达81.25%，有力促进了接边地区和谐稳定。

　　三是通过“款约自治”强化规则认同。注重发挥侗族“款约”在群众自治、民主管理、平安建设中的习惯法作用，选准选优“款首”“款师”和“理老”，使其成为推动基层自治的重要力量。将社会主义核心价值观、生态保护、团寨消防、卫生整治等纳入“款约”，将崇善厌恶、勤俭节约、禁毒禁赌等“款词”写入村规民约，制定跨区域群众自治“合约”，村规民约履盖率达100%。定期召开“议款联谊活动”（俗称“款会”），开展“唱款”“讲款”“落款”和“款评”，使“款约”精神内化于心、外践于行，促使群众“款约”自治。截至目前，湘桂黔四县创建全国全省民主法治示范村、乡村治理示范村、村规民约示范村等已达41个。

　　

　　接边地区的矛盾纠纷和不稳定因素大多数是由发展不平衡不充分造成的，归根结底也要依靠高质量发展来解决。为避免同质竞争，接边四县跳出地方保护主义、本位主义思想桎梏，坚持错位发展、优势互补、合作共赢，在互促并进中找到最大公约数。

　　一是共优发展环境。突出以法治环境聚人聚财，联合实施“三省坡”优化法治化营商环境专项行动三年计划，建立跨省涉企案件影响评估、法律援助、公证协助、类案同判、联合执行和公益诉讼等制度，推出首违不罚、审慎查办、挂案清理、法治体检等15条具体措施，清理取消资质资格获取、招标投标、政府采购、权益保护等方面存在的差别化待遇。截至目前，湘桂黔四县政法单位“一警一企”结对联系各类市场主体4593家，发放“联络卡”5300余张，“一证通办”3317件次，帮助市场主体自我纠错和化解法律风险1300余个。

　　二是共克发展难题。针对招商引资难、人才引进难、企业融资难、产业发展难等问题，接边四县依托湘桂黔渝毗邻地区经济技术协作机制，坚持政策同构、规划同步、产业同兴、环境同建、招商同行，探索建立“连村联创、合股联营、混合发展、产销对接、收益挂钩、按股分成”的模式，推动文旅、风电、“两茶一药”等产业融合发展。共建成边界高山有机茶园逾3万亩，打造“龙胜万人界-三江科马界-通道转兵-黎平会议”经典红色游学廊道6条，联合开发“民俗文化+风电旅游+高山休闲+高同有机茶园”等非遗民俗、乡村体验精品文旅线路15条，跨省界建立风电基地14个、示范订单农业基地115个、农产品加工企业97家以及茶市药市13个，年创产值80.3亿元，直接带动接边地区群众实现家门口就业2万余人次，人均增收1.3万元，推动“边界优势”转化为“边界效益”。

　　三是共享发展成果。建立“标准规范、相互授权、交叉受理、异地办理、协同联动”模式，联合推出教育、就业、社保、医疗、养老、居住、婚育等7项政策，对邻省接边和跨省混居群众给予平等对待的惠民利民政策保障。通道县与湖南医药学院总医院共建湘桂黔边界区域医疗服务中心，打造5个省市级临床重点专科，开通24小时跨省转诊病人绿色通道，组建163支“3+X”家庭医生团队下沉村寨，将省级优质医疗资源扩容和布局到省际接边地区。该县还在边界各村建立“幸福基金”，每年从集体经济收益中拿出不低于5%的收入注入其中，用于解决村民大病、意外事故、子女就学、托育养老等困难，大大增强了边界群众的获得感、幸福感、安全感，连续多年在湖南省群众安全感和满意度民意调查中排名靠前。

　　（作者系湖南省怀化市委政法委副书记、市法学会副会长）

　　● 责任编辑：黄慧