坚持发展和规范并重建立健全平台经济治理体系

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持发展和规范并重，把握平台经济发展规律，建立健全平台经济治理体系，为新时代加快发展数字经济、平台经济高质量发展提供了坚实的法治保障。2022年，我国数字经济规模达50.2万亿元，占GDP的41.5%。截至2022年12月，我国网民规模10.67亿，互联网普及率达到75.6%。平台经济成为数字经济发展的重要动能，表现出头部平台崛起、中小平台快速成长以及越来越多行业出现平台引领的发展态势。

　　

　　平台经济作为一种全新的经济模式，在发挥促进经济发展、推动产业升级、提高生产效率等积极作用的同时，也暴露出诸多问题。其中，平台企业利用技术、数据与资本等优势，实施“二选一”“大数据杀熟”、自我优待、算法共谋、“扼杀式”并购等垄断行为，严重制约了平台经济新业态的创新发展。

　　首先，互联网平台具有先天的在位优势。在互联网产业中，“网络效应”是互联网平台企业发展的重要影响因素，平台的用户数越多，用户的集聚效应越明显。因此，规模越大的平台企业，会吸引越来越多的用户，进一步增强用户锁定效应，导致数据封锁。在平台经济领域中规模经济效应凸显，平台呈现高固定成本与低边际成本的成本结构，在平台用户量极大的情况下，平台成本低至极致，形成极度规模报酬。上述因素使得在位的平台具有先天的在位优势，极易导致互联网平台市场的垄断结构。实践中，在位平台往往利用已有的在位优势实施垄断，如利用平台规则制定权实施自我优待，通过附加不合理交易条件等过度收集用户数据，通过封锁数据、封禁账号、屏蔽内容、不予直链、关闭API接口等实施平台封禁。

　　其次，平台经济易于引发数据垄断。在大数据技术的支撑下，互联网平台收集数据更加便捷容易。平台能对海量数据进行自动化、智能化收集、处理、分析和预测，具有传统人工方式无法比拟的绝对优势。“物联网”的出现以及在多种场景下的应用，导致平台更加容易采集到用户个人身份、财产、消费偏好等核心信息。平台利用大数据、云计算、人工智能等新信息技术，更易于对数据进行关联性识别，从而对消费者实施数据画像、个性化推荐、差别待遇等行为。

　　

　　面对平台垄断的风险挑战，2020年12月11日，中央政治局召开会议，首次提出要强化反垄断和防止资本无序扩张。2020年12月16日，中央经济工作会议将强化反垄断和防止资本无序扩张，作为2021年经济工作中的八项重点任务之一。

　　近年来，为贯彻落实党中央决策部署，加强平台垄断治理，引导平台企业依法合规经营，国家先后出台了一系列法律法规和政策文件。2021年2月，国务院反垄断委员会印发《关于平台经济领域的反垄断指南》，为平台垄断执法提供明确指引。2021年8月，中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，为各类市场主体特别是中小企业创造广阔的发展空间。2022年1月，国家发改委、国家市场监管总局等9部门联合印发《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，建立健全规则体系，优化平台经济发展环境。2022年8月，《中华人民共和国反垄断法》修订施行，对平台经济领域利用数据和算法、技术等实施垄断作出明确规定，为平台垄断治理提供法治保障。

　　在加强平台垄断治理中，我国应当坚持以下遵循：第一，促进发展与规范监管并重是规范数字经济发展的根本遵循。2021年10月，习近平总书记在十九届中央政治局第三十四次集体学习时强调，要规范数字经济发展，坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范、在规范中发展。当前，监管不是为了限制平台发展，而是为平台健康持续发展营造有序竞争的市场环境。

　　第二，健全法治是平台垄断治理的根本保障。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要以良法善治保障新业态新模式健康发展。要依法规范发展，健全数字规则，坚持在法治轨道上推动平台垄断治理，以良法善治保障平台经济实现可持续健康发展。

　　第三，确保平台互联互通是构建全国统一大市场的内在要求。2022年3月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出，要加快培育统一的技术和数据市场，建立健全全国性技术交易市场，推动各地技术交易市场互联互通。有效治理“平台封禁”，科学推进平台互联互通，是构建全国统一大市场的内在要求。

　　第四，维护有效的市场竞争是平台经济持续发展的内生动力。平台垄断抑制了平台创新发展的活力。防控平台垄断，维护平台经济领域的有效竞争，有助于激发平台企业创新动力，为平台经济发展注入新动能。

　　第五，透明、规范、科学的市场监管是平台经济规范发展的必要措施。2023年1月，全国市场监管工作会议明确提出：“要切实提高常态化监管水平，推动平台经济规范健康持续发展，支撑平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。”当前，我国应建立针对平台经济的事前监管，尤其是进一步强调超大型平台的“守门人”职责，完善我国互联网平台的全过程监管。

　　

　　随着互联网特别是移动互联网的发展，平台治理正从单向管理转向多向互动，从单纯的政府监管向社会协同治理转变。对此，《“十四五”数字经济发展规划》提出，要“健全完善协同监管规则制度，强化反垄断和防止资本无序扩张，推动平台经济规范健康持续发展”。具体来看，平台垄断的协同共治路径主要包括：

　　一是推动“多法”协同共治，即构建包括反垄断法、反不正当竞争法、数据安全法、网络安全法、电子商务法、个人信息保护法、消费者权益保护法等在内的“多法”衔接的协同共治机制。具体来看，完善以反垄断法、反不正当竞争法为主体的平台竞争监管法律法规体系，健全相关配套规则，特别是细化平台垄断认定规则，为市场主体提供明确的行为指引。加强数据安全法、网络安全法对平台的安全保障，细化平台企业数据处理等规则，对平台企业合规管理提供指引。同时，加强电子商务法对平台竞争性交易规则的保障，以及个人信息保护法和消费者权益保护法对用户个人信息及用户权益的保护。

　　二是推动“多主体”协同共治，即推动包括国家-行业协会-平台-社会-用户在内的“多主体”协同共治。国家应切实履行好平台垄断的治理责任，不断优化平台经济营商环境，健全平台垄断治理规则，形成市场监管、网信、工信等多部门协同监管合力，提升平台垄断监管效能。行业协会应践行对平台行业的自律性管理职能，引导平台企业依法竞争，维护市场竞争秩序。平台企业应履行好“守门人义务”，加强平台内企业的审核和准入管理，强化平台安全保障和风险防范，对平台内企业信息发布、经营活动进行有效监管，对知识产权、用户隐私、个人信息等进行有效保护，依法合理制定平台规则，提升平台服务透明度。新闻媒体、自媒体、消费者等应加强社会监督，通过健全信用评价机制、完善消费者投诉机制等，从外部实现对平台经济的监督。

　　三是推动“全链条”协同共治，即构建包括事前-事中-事后在内的“全链条”协同共治。首先，事前构建预防为主的源头治理机制。规范平台企业市场准入，建立有助于促进数据活动竞争性的数据可携性、多归属、易转移的制度规则，健全数据分类分级保护，建立平台经济跨部门风险监测、预警机制。其次，事中加强平台垄断监管。落实公平竞争审查制度，从制度层面防止和纠正滥用行政权力排除、限制平台竞争的政策文件的出台。加大重点领域专项执法，集中整治平台经济领域的突出问题，防范化解重大垄断风险隐患。建立健全平台投诉工作机制，畅通平台纠纷投诉渠道。第三，健全事后追责机制。运用行政指导、合规指引、公开承诺、约谈告诫等多层次监管手段，强化对早期、轻微平台垄断行为的纠正，为平台经济发展营造公平的法治环境。健全平台垄断的反竞争追责机制，严惩严重破坏市场竞争秩序的平台垄断行为。

　　四是推动“智慧化”协同共治，即构建科技支撑的“智慧化”协同共治。一方面，紧密结合互联网平台跨界融合发展、市场主体活跃、生态系统竞争的特点，充分发挥大数据、人工智能、区块链等新科技在平台垄断治理中的作用，大力推进“互联网+竞争监管”“大数据+竞争监管”“线上+线下”有机融合等智慧监管方式，通过技术赋能、数据赋效，优化平台经济领域科技监管方式的运用，提升平台垄断治理效能。另一方面，合理规范科技监管手段的运用。在大数据运用和算法决策等技术手段治理中，明确科技监管手段的使用范围、标准和界限，在涉及自由裁量权的垄断治理中严格规范自动决策的机械运用，确保平台垄断智慧化治理的正当合理。

　　（王玉辉系郑州大学经济法治研究中心主任，二级教授、博士生导师；方正系郑州大学法学院博士生）

　　〔本文系王玉辉教授主持的河南省高校科技创新团队支持计划《数据垄断防控》（211RTSTHN012）的阶段性成果〕

　　● 责任编辑：虞文梁