中国特色平台经济治理要实现从“数字化治理”到“治理数字化”发展

　　党的二十大报告提出，要加快建设数字中国，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。数字经济不是简单出现一个新兴产业，而是一种历史潮流，潮流的力量必将改变经济社会运行的方方面面。当前，数字经济发展呈现出数字成为生产要素、商业模式变身为算法、平台企业作为超级经营主体等特征，对国家治理提出了全新挑战，要加强对中国特色平台经济治理新模式的探索。

　　

　　《全球数字经济白皮书（2022年）》指出，中美欧形成全球数字经济发展的三极格局。其中，中国数字经济规模仅次于美国，拥有全球最大的数字市场，数据资源领先全球。美国数字经济规模稳居全球第一，在数字企业全球竞争力、数字技术研发实力上遥遥领先。欧盟凭借其在数字治理上的领先，成为全球数字经济“第三极”。比较而言，美欧基于不同战略利益采取了不同监管模式。因其数字市场几乎被美国互联网巨头垄断，不仅压缩了欧洲本土中小平台企业成长空间，而且对欧洲数字主权产生威胁，欧盟推出《数字市场法》《数字服务法》等一系列数字治理法案，构建了以“数字守门人”为核心的事前监管规则。欧盟的监管也相对激进，对美国互联网巨头连开多个“天价”反垄断罚单。美国因其数字企业拥有全球性领先优势，推行审慎监管，采取行为主义视角，努力维持动态竞争以提高市场效率和促进创新发展。美国国内反垄断“雷声大、雨点小”，几乎没有重大处罚。美国众议院也仿照欧盟的“数字守门人”，通过了《美国选择和创新在线法案》《终止平台垄断法案》《平台竞争和机会法案》等6部立法草案。

　　中国平台经济的主要问题是“大而不强、快而不优”。全球最大统一市场孕育了中国平台经济的繁荣，但基础领域研发薄弱，缺乏顶层技术创新，“国际化”开拓有限，国内流量见顶之后导致平台经济领域日趋内卷，损害了广大消费者、中小经营者和从业者的切身利益。同时，发展的不平衡不充分在平台经济领域也有体现：既有垄断和不正当竞争，食品安全、产品质量、虚假宣传、侵犯知识产权等问题也大量存在。

　　2018年颁布的《中华人民共和国电子商务法》，是世界上首部电子商务领域综合性立法。回顾中国平台经济监管历程，大体可以划分为三个阶段：第一个阶段是包容审慎阶段，“让子弹飞一会儿”。上个世纪末中国电子商务兴起，政府更多是鼓励创新，引导平台自治和社会共治，包容审慎的态度在很大程度上促进了中国平台经济的繁荣。第二个阶段是强监管阶段，“踩一脚刹车”。2021年，针对数字经济领域平台垄断、竞争失序、无序扩张现象，有关部门强化反垄断、反不正当竞争执法，开出大额罚单，防止资本无序扩张。第三个阶段是推动平台经济规范发展阶段，坚持“两个毫不动摇”“三个没有变”。强监管之后，中央明确了发展和规范并重原则。有关部门适应平台经济发展规律，进一步优化平台经济发展环境。

　　一般情况下，经济社会发展在先，政府监管相对滞后，数字经济领域亦是如此。随着数字技术和平台商业模式不断变化，治理策略不能被“变化”所迷惑，而是应当于变化中把握住“不变”，以不变应万变。就监管部门而言，维护公平竞争的市场秩序，保障食品、药品、特种设备、重要工业品安全，保护广大消费者和经营者合法权益，促进高质量发展等方面的法定职责没有变。就平台企业、经营主体而言，守法诚信，履行公平竞争、产品质量、消费者权益保护、知识产权保护等方面的法定义务也没有变。

　　平台经济治理要着力把握好四对关系：一是政府与市场的关系。“有效市场和有为政府”的核心，是有效市场在有为政府之前，有为政府的角色是守住经济社会秩序底线，提供好基础公共服务。二是发展与规范的关系。安全和秩序是发展的大前提，规范是为了建立秩序和维护安全，但归根到底是要依靠发展来解决问题。三是线上与线下的关系。要充分考虑传统、现实和未来的关系，充分考虑法律制定与实施的历史沿革，充分考虑治理的效率、效果和社会成本。四是中国与世界的关系。中国式现代化需要中国特色治理。习近平总书记指出：“最重要的就是立足国情，走自己的路。”要构建符合中国平台经济发展实际，融通中外，探索中国特色平台经济治理新模式。

　　

　　2022年中央经济工作会议指出，要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。什么是“常态化监管”？如何跳出传统市场监管“一管就死、一放就乱”的怪圈？平台经济进入了规范发展新阶段，“常态化监管”本质是“法治”监管，不同于“疾风骤雨”式的专项整治，是有利于各方形成稳定预期的“和风细雨”。

　　当前平台经济“常态化监管”面临着三个突出困难：一是线上监管法律法规体系支撑不足。二是传统属地管辖监管体制无法适应平台经济跨域经营新业态。三是各地区各部门普遍缺乏开展线上监管执法的技术手段等。

　　国家市场监督管理总局提出了“讲政治、强监管、促发展、保安全”的工作总思路，具体就是：锚定建设全国统一大市场“一个大市场目标”，深入落实质量强国建设和国家标准化发展“两大纲要任务”，不断完善法治、信用、智慧“三种监管手段”，坚决守住食品、药品、工业产品、特种设备“四条安全底线”。这是平台经济监管工作的基本指引。

　　（一）加强法治监管，健全监管规范体系。国家市场监督管理总局认真贯彻党中央、国务院决策部署，坚持发展和规范并重，把握数字经济发展规律，强化新经济、新业态监管制度供给。法律制度建设方面提出了“1+N”整体设计，即以加快推动电子商务法修订为重点，健全完善平台经济领域法律法规规章体系。近年来，陆续推动修订《反垄断法》《反不正当竞争法》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》等法律法规，修订出台《禁止垄断协议规定》《禁止滥用市场支配地位行为规定》《经营者集中审查规定》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》等4部反垄断法配套规章。修订出台《规范促销行为暂行规定》《网络交易监督管理办法》《明码标价和禁止价格欺诈规定》《药品网络销售监督管理办法》《互联网广告管理办法》《合同行政监督管理办法》等平台经济治理规章。通过综合运用法律、法规、标准、指南，为平台经济发展设置好“红绿灯”。向市场释放清晰明确的信号，让经营主体对法治形成更加可靠、稳定和持续的预期。

　　（二）加强信用监管，探索建立“闭环式”常态化监管模式。2021年4月，国家市场监督管理总局部署开展平台企业整改工作，开始探索为平台量身定制问题整改清单，督促平台限期自查整改，并对平台整改情况进行书面复核、实地核查监管新模式。首次实现了“行政指导-公开承诺-自查整改-属地督导-书面复核-现场抽查-立案调查”七个环节的全流程闭环监管“七部曲”，发现有错先帮经营者指出来，经营者自己先整改，拒不整改进行处罚，形成信用记录供全社会查询，从而引导各类经营主体守法诚信经营，实现用预期管理社会。同时，经常性地发布日常合规提示，明确告诉平台企业哪些事情不能做，要注意哪些问题。

　　（三）加强智慧监管，构建支持平台经济常态化监管的技术能力。国家市场监督管理总局整合各方资源，推动建设国家层面的网络交易监管平台，作为一个开放的生态系统赋能地方、部门和经营主体。网监平台建成了电子商务经营者主体库，全面汇聚了4243万余条电子商务经营者主体信息，做到了平台经济“底数清”。建立了网监五级贯通系统，连接全国各地各级市场监管部门3.5万个监管执法单位，解决了“谁来管”的问题。截至目前，已下发各类疑似违法线索4万余条，锁定涉嫌违法经营主体1万多个。建立了平台企业协同共治系统，连接了平台企业1393个。2021年11月，平台企业协同共治系统投入使用后，第一次同时向958家平台下发了《关于规范“双十一”网络促销经营活动的工作提示》。以前耗时耗力的会议沟通或者现场指导，现在可以“一秒下发”。累计发送相关协同指令超过1.5万条。网监平台打通了总局与地方单位的内部通路以及监管部门与平台企业的外部通路，初步搭建起了线上市场监管的“四梁八柱”。

　　总体来看，平台经济常态化监管正经历着从“数字化治理”到“治理数字化”的进程。前者是将有效的传统监管模式数字化，搬到线上应用。如建立电子商务经营者主体库，对经营者身份进行确认，资质进行管理。后者是探索并最终建立完善对数字经济新业态进行有效监管的新型体制机制。如2021年7月，国家市场监督管理总局牵头会同相关部门印发《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》，提出平台企业对外卖送餐人员考核“算法取中”原则，尝试对平台算法进行监管。客观地讲，“数字化治理”与“治理数字化”并不是承继关系，而是两个同时展开的进程。前者的难度稍小，后者需要更多探索创新和资源投入。

　　

　　当前数字经济发展阶段中，一个值得注意的现象是：传统的政府治理权力正在向平台企业手中过渡。如过去是政府部门颁发执照许可，决定谁能经营、经营什么。而现在谁能开网店、什么商品能上架或是必须下架，实质上是由平台企业掌控。因此，平台企业治理具有“准公共属性”。平台经济监管工作也主要是围绕落实平台企业主体责任或是引导平台企业合规开展。总结平台治理经验，有“三个离不开”：一是离开落实平台企业主体责任谈规范，监管的成本社会承受不了。二是离开外部的有效监督，特别是政府的有效监管，指望平台企业自觉自愿地落实主体责任也不切实际。三是离开监管部门、平台企业和行业组织的社会共治，有效的秩序也很难建立。本着共建共治共享的理念，国家市场监督管理总局依托信息化手段，创新工作方式方法，积极推动形成平台经济社会共治新格局。

　　（一）运用政府公共数据资源支持平台企业合规治理。开发“网络创业活力系统”，通过向平台企业批量提供营业执照和相关许可证信息比对服务，提高中小微企业和自然人经营者入驻平台的效率，激发网络创业活力。截至目前，该系统已提供了4450多万次校验服务，服务了630多万个市场主体。

　　（二）推动平台企业与监管部门合规数据应用的双向互动。聚焦线上监管最常见的场景——网络销售商品管控，建设禁售商品词库（黑名单）。目前，词库已涵盖禁售、限售、专项3个种类，共包含89大类176小类9862个关键词。黑名单充分发挥多方能动性，以众筹思维不断更新扩展词，有助于统一监管标准，防止监管套利。

　　（三）整合社会相关数据资源支持平台企业合规治理。汇聚知识产权权利人谱系及授权谱系，建成线上知识产权数据库（白名单），搭建权利人、基层市场监管部门、平台企业直接沟通协作的桥梁，推动解决打假维权的信息不对称问题，营造良好的线上知识产权保护环境。目前，已经汇聚包括一批知名企业在内的注册商标、线上授权经销商、商品防伪措施、侵权关键词、重点商品价格参考等数据。

　　此外，国家市场监督管理总局大力在全国范围推动开展网络市场监管与服务示范区创建活动。围绕“创环境、促发展、强监管、优服务”，以示范区创建为载体，引导和激发网络市场创新活力，促进地方经济社会高质量发展。示范区创建全国多点开花，已经形成了覆盖东、中、西部22个省（区、市）30个创建地的多地区、示范意义多类型的创建格局。

　　技术进步、经济社会发展永远不停歇，国家市场监督管理部门维护秩序、保障安全、保护权益，促进高质量发展的监管与服务也一直在伴随。面对新形势新挑战，国家市场监督管理部门将坚持问题导向和结果导向相结合，持续发力，提升技术能力，让全社会体会到监管的“无处不在”与“无事不扰”。完善体制机制，不断推进社会共治，让监管和服务对象感到与政府部门是一家人。

　　（作者系国家市场监督管理总局网络交易监督管理司副司长）

　　● 责任编辑：虞文梁