深化诉源治理的路径探寻

　　近年来，诉源治理作为社会治理的基础性工作，也成为平安中国建设的重要内容。当前，全国各地围绕诉源治理开展了积极探索，形成了有益经验，并初见成效。但是，受到体制机制等因素制约，诉源治理尚面临一些现实困境与制度瓶颈亟待突破。

　　为了解诉源治理在全国各地开展过程中面临哪些现实难题，又需如何完善，记者近日采访到湘潭大学党委副书记、中国法学会民事诉讼法学研究会副会长廖永安教授。

　　

　　廖永安表示，社会治理工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，因此，必须把抓基层矛盾处理作为长远之计、固本之策。“‘枫桥经验’之所以能够实现‘小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交’，关键就是坚持关口前移，把着眼点放在前置防线、前瞻治理、前端控制、前期处置上，通过畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，努力将矛盾纠纷化解在基层。这与诉源治理所强调的从源头上减少诉讼增量的理念高度契合。”

　　他表示，“由于受到体制机制、社会环境、观念认识等因素制约，地方诉源治理改革尚存在价值理念模糊、法治保障缺位等失范风险。”在他眼中，各地开展诉源治理过程中容易面临以下现实问题：

　　一是诉源治理亟需国家层面的综合立法保障。由于缺乏明确的法律依据保障，各地诉源治理主要依赖政策性文件推动。目前全国已经有十余个省级人大常委会制定了促进多元化纠纷解决机制的地方性法规，但由于各地对诉源治理工作认识尚不统一，各主体责任分工、目标任务不明，造成多元解纷力量整合困难，推动诉源治理实质化运行的保障不足，导致各地改革措施与工作格局缺乏系统性、长远性与可持续性。

　　而且，“把非诉机制挺在前面”的落地实施关系到当事人诉权行使的合理限制以及诉讼与非诉的衔接，地方立法的效力层级较低，难以从根本上为其提供法律保障。

　　二是诉源治理主体的科学统筹性和协同性需要进一步增强。廖永安介绍，受到部门主义影响，矛盾纠纷治理主体之间的协同性不足，工作合力凝聚不够，“各自为政”“单兵作战”的问题依然存在。诉源治理面临治理主体“悬浮化”、治理工具“碎片化”、治理效果“内卷化”的困境。

　　“虽然一些地方也借鉴‘浙江经验’建立县级一站式矛盾纠纷调处中心，但大多采取在综治中心或信访接待中心加挂牌匾，实行‘一套人马两块牌子’办公模式，各职能部门更多是形式入驻，而非实质化运转，组织关系松散化，人财物保障虚化，实际融合程度和水平较低，纠纷解决信息不连通，导致联动解纷目的难以实现。”廖永安说。

　　三是社会主体的自治潜力还需要进一步挖掘。现阶段，由于我国社会自治组织先天性发育不良，长期以来社会大众形成了过度依赖公立救济的观念，“把非诉机制挺在前面”的理念尚未深入人心，导致对调解等诉讼外解纷方式不认同、不信任。

　　社会调解体系发展滞后，公益性人民调解因权威性资源流失而萎缩，专业化社会调解组织因市场化、自治化程度不够，面临发展规范性欠缺、注册登记难、业务拓展难、经费保障难等问题。行业调解、商业调解、律师调解制度发展不充分，非诉解纷队伍职业化、专业化水平不高。

　　四是预防预警机制相对滞后，纠纷预防功能还需不断加强。通过调研发现，当前诉源治理较为注重事后化解，在预防性制度构建方面还需进一步完善。主要表现在：纠纷风险动态管理和应急处置机制不完善，一些生活性的小矛盾处理不及时、不恰当，甚至引发群体性的大事件；社会心理服务体系和危机干预机制尚不健全，因社会焦虑得不到及时疏导极容易导致激烈冲突行为的发生；对事关人民群众切身利益、牵涉面广、社会影响大等重大决策社会稳定风险评估机制尚不健全；企业法律风险防范意识落后，公证、法律顾问等预防性法律制度尚未普及运用。

　　五是网格治理在行政化管理理念下目标导向异化。在当前目标设定、政策动员、层层发包、绩效考核的指标治理压力驱动下，导致一些地方把“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”当成必须机械完成的治理目标而非灵活运用的治理理念。

　　

　　廖永安认为，应当从系统论视角构建系统完备、科学规范、运行有效的诉源治理体系。

　　“重心作前移，将治理资源下沉至前端和基层。”廖永安表示，诉源治理的本质要求是将矛盾纠纷控制在前端、化解在基层。为此，必须改变以往侧重后端资源配置的做法，转而把更多治理资源优化配置到前端防控和基层化解上，注重在前置防线、前瞻治理、前端控制、前期处置上发力，加强前端和基层的矛盾纠纷化解人才队伍建设，夯实前端和基层的矛盾纠纷预防化解基础，激活前端和基层的矛盾纠纷预防化解力量，提高矛盾纠纷预防化解效能。

　　“立法作保障，凝聚多元化纠纷解决机制的最大合力。”廖永安告诉记者，欲使诉源治理落到实处，重点应当完善以下法律制度：

　　第一，建议加快制定全国统一的“多元化纠纷解决机制促进法”，作为总则性、统领性法律，从顶层设计层面明确多元解纷机制权责架构，凝聚和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等多元纠纷解决机制合力。

　　第二，建议加快制定统一的“社会调解法”，改变我国现有非诉调解制度的“割据”状态，将人民调解与商事调解、行业调解、律师调解、仲裁调解共同纳入统一的社会调解体系，赋予商事调解、行业调解、律师调解的独立法律地位，为社会调解的发展提供法律支持。

　　第三，建议健全非诉调解前置立法，汲取我国司法实践中广泛存在的起诉前先行调解与繁简分流经验，明确诉前调解前置的案件范围与程序规范，避免其无序运行。

　　第四，建议加快制定专门的“诉讼费用法”。他介绍，国务院2006年颁布的《诉讼费用交纳办法》很难适应当前的纠纷解决需求。“诉讼费用法”作为纠纷解决的配套性法律，旨在国家和当事人之间合理分配“生产正义的成本”，遵循“费用相当性原理”，通过合理调整诉讼收费标准、建立诉讼费用负担与非诉机制衔接适用等杠杆机制，引导当事人理性行使诉权，减少不必要的司法资源耗费。

　　第五，建议完善公证制度、法律顾问制度、公职律师制度、公司律师制度等多层次预防性法律制度，发挥其源头预防、疏减诉源、节约成本的作用。

　　第六，建议完善行政裁决、行政调解法律制度。“虽然很多地方政府已经制定了行政调解条例予以推进，但囿于立法权限，要充分发挥行政机关在社会矛盾纠纷预防化解中的专业性、综合性、高效性和主动性优势，还应当制定专门的‘行政调解法’和‘行政裁决法’予以推动。”廖永安说。

　　“司法作引领，正确发挥司法的规范引领作用。”立足法治建设的长远目标，廖永安建议，我国司法机关在诉源治理中的角色应当从“政策实施型”向“法治规范型”转变：一是应当恪守依法裁判的主责，强化司法裁判在诉源治理中的规范、评价、教育、引领等功能，以终局裁判定分止争，以“示范判决”明确行为规则；二是当非诉机制无法解决纠纷时，司法应为当事人提供正义的最后保障；三是做好诉非衔接的保障工作，支持非诉机制发展。

　　“市场激励，促进纠纷解决‘供给侧’改革。”目前，我国非诉讼纠纷解决机制仍是以人民调解为主的公益性机制，主要依靠国家财政补助，面临着资金不足、动力不足、人才造血功能不足。对此，他认为，我国应当推动培育市场化解纷机制，激发社会力量参与诉源治理的积极性。以商事调解、律师调解为契机，循序渐进推进调解组织公司化改革，大力推进纠纷解决市场化改革，激发市场解纷主体的潜能实现，催生职业调解员的形成，最终促使调解走向社会自治，实现调解市场的供需平衡。

　　“技术赋能，推动诉源治理智能化转型。”在技术驱动变革的数字化时代，大数据、云计算、人工智能等数字技术为诉源治理提供新思路，在其看来，应当充分发挥其“赋能、赋权和赋慧”功能，利用大数据等科技手段推动预测预防预警工作信息化、精准化、常态化，通过对矛盾纠纷要素画像、成因分析、同源研判、心理干预、智慧疏导，实现对矛盾纠纷的精准研判和智能化解。在技术应用层面，开发诉源治理智能化集成平台，集合在线咨询、在线评估、在线调解、在线仲裁、在线诉讼功能，整合评估员、咨询师、调解员、仲裁员、法官等各种解纷资源，实现与法院立案系统、人民调解平台、社会服务平台的数据联通与共享，将80%左右的矛盾纠纷在前端过滤和分流，仅20%左右疑难复杂案件进入诉讼，构建“漏斗型”在线纠纷解决机制。

　　“环境塑造，培育无讼法治文化和社会土壤。”廖永安表示，新时代语境下“无讼”文化培育应当与时俱进，与现代法治精神融合起来，在纠纷预防化解过程中植入现代法治观念和权利义务意识，夯实诉源治理的社会土壤。“在非讼解纷机制的普及宣传推广过程中，至关重要的因素是法律人观念的率先转变。为此，必须首先从法学教育做起，引入‘预防法学’思维，加强调解等非诉法律人才培养，为国家输送多元化法治人才队伍。”

　　

　　诉源治理是新时代“枫桥经验”的延伸，“诉前调解”在诉源治理工作中发挥着重要的作用。廖永安认为，新时代要顺应社会主义核心价值观对于调解提出的新要求。

　　众所周知，调解是中国传统法律文化中最具有特色的内容。他介绍，中国传统文化遵循“天人合一”宇宙观，从天道-自然-和谐的信仰出发，追求整个自然秩序和社会秩序的和谐。因此，儒家教义将“无讼”“和为贵”作为社会治理的道德理想，通过调解“劝讼”“息讼”，实现人际和谐。在这种文化语境下，讲求“执中致和”的“中庸之道”成为传统调解的主导思维。新中国成立后，中国共产党继承和发展了传统儒家文化下的调解制度，并与时俱进地对其进行了社会主义改造，最终形成了人民调解、行政调解、司法调解“三驾马车”驱动的多元调解体系，在化解社会矛盾、维护社会和谐方面发挥了举足轻重的主导作用。

　　不过，廖永安表示，这种“中庸之道”不能简单化地理解为面对任何纠纷都站在两极之间折中处理，更不是动辄对双方当事人各打五十大板。随着我国从熟人社会向陌生人社会转型，法治秩序逐渐确立，公民权利意识勃兴，简单用各打五十大板的方式“和稀泥”等，导致人们对调解产生不信任或者抵抗的态度。

　　“进入新时期，为回应人民需求，调解制度被置于全面依法治国的总体战略布局下，成为中国特色多元化纠纷解决机制中不可或缺的组成部分。从社会治理的成本和效果来看，非诉机制比诉讼机制具有更加快捷简便、不伤和气的优点，对于一般矛盾纠纷，应当尽量引导当事人通过自主协商和解、调解第一道防线化解；对于第一道防线无法解决的，再走仲裁、公证、行政裁决、行政复议等程序；经过前面两道防线的过滤仍然无法调和的矛盾，才需要司法程序给予最后的救济。这也就意味着，应当把有限的司法资源集中用在规则之治方面，引导当事人优先选择非诉讼方式解决纠纷。这也正是推进诉源治理以及‘枫桥经验’历经六十载依然焕发勃勃生机的主要原因。”

　　2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，强调要把社会主义核心价值观融入法治国家、法治政府、法治社会建设全过程，融入科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各环节，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用。这为通过调解践行社会主义核心价值观提供了根本遵循和方向指导。

　　廖永安表示，坚持把调解等非诉讼纠纷解决机制挺在前面成为推进社会治理体系和治理能力现代化的重大举措。要让调解成为值得当事人信赖、乐意选择的纠纷解决方式，我们必须正视调解在实践运行中亟待改进的地方。其中，最迫切、最重要的方面就是要更新调解的价值理念，摒弃简单化的“和稀泥”式做法，将调解置于法治框架内。社会主义核心价值观凝聚了当代中国集体道德与价值理念的最大公约数，对于调解具有引领、指导、规范作用。调解只有符合社会主义核心价值观，才能获得人们的情感认同，成为人们在化解纠纷时的行为习惯。

　　● 责任编辑：王健