行政争议全链条诉源治理的白云模式

　　习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十八次会议中提出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要坚持和发展新时代‘枫桥经验’，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。”

　　目前，各地司法行政机关对于行政争议的实质性化解积累了不少有益经验，但从行政执法、行政复议、行政应诉全过程入手，对行政争议开展诉源治理的探索与实践并不充分，大多是将其纳入行政复议调解范畴当中，在系统性、条理性、规范性和长效性上均显不足。

　　针对这种情况，广东省广州市白云区司法局试图打造从行政执法到行政复议、行政应诉，再到裁判执行环节的多阶段全链条诉源治理体系，探索形成了“6+6+N行政争议全链条诉源治理白云模式”，为实现将非诉讼纠纷解决机制挺在前面，持续深入开展行政争议诉源治理工作提供可推广复制的模式化经验。

　　

　　“6+6+N行政争议全链条诉源治理白云模式”，是白云区依托前期已建立的行政复议应诉工作联席会议制度和“执法-复议-应诉”全链条闭环管理机制，探索从行政执法、区复议、市复议、一审应诉、二审应诉、裁判履行6个阶段中，选取一批具有区域特点和办案特色、示范效应强的典型案例，创新形成了涵盖诉源治理的6种模式和N个治理样本的具有区域特点的诉源治理模式。

　　据了解，在行政执法阶段，白云区司法局充分发挥行政执法指导监督协调的职能作用，重点指导行政机关规范行政行为，把好前端关口；全面落实行政执法信息公示、全过程记录以及重大执法决定法制审核等行政执法“三项制度”；通过自查自纠的方式，推动行政执法规范化、专业化、信息化建设，将行政资源向引导和疏导端发力，实现前端化解、关口把控。　

　　同时，指导行政机关加强行政处罚前的法制审核工作，做好事前分析研判，对外作出行政行为前必须经过法制机构、政府法律顾问的合法性审查，规范对外法律文书；如果存在错误或瑕疵，要早排除、早补救，及时纠正不当的行政行为，减少复议诉讼案件增量。

　　记者了解到，针对在这个阶段出现的行政执法主体争议，白云区的做法是：由区司法局主导，通过与区内各职能部门开展现场联合调查、组织相关部门召开协调会等方式，最终确定一个行政机关为执法主体，牵头对该行政争议进行处理，其他行政机关予以相应配合，从源头减少行政争议纠纷的产生。

　　有关这一阶段，记者了解到一起挡土墙隐患排除案：白云区某街道辖区内一挡土墙发生开裂情况，经查，该隐患实际为削坡建房建设挡土墙而造成的安全隐患。

　　据了解，白云区未有削坡建房及挡土墙治理的行政执法先例，且现行法律法规对削坡建房及挡土墙治理未有明确规定。

　　为了使涉案挡土墙隐患尽快在雨季来临前得到治理，区复议办多次与区各部门开展现场联合调查、组织部门会商会、召开区分管领导协调会，最终确定一个具体执法部门作为执法主体，牵头对该挡土墙的安全隐患进行综合治理，排除了潜在的险情。

　　

　　行政复议作为化解行政争议的主渠道，复议机关要在此阶段发挥好主渠道作用，及时纠正行政机关不当行为，避免行政争议纠纷久拖不决。

　　针对在这个阶段出现的行政争议，白云区的做法是：由行政复议机关主导，在充分了解行政争议双方的争议焦点后，对案情复杂或有撤改风险的案件召集多部门进行联动会商，研究推动复杂疑难重点案件的妥善处理和行政争议的化解，最终达到劝导复议申请人向区政府撤回复议申请的效果。

　　在一起股份权益分配案中，某村共160名村民向白云区某镇政府申请作出行政处理决定，要求确认其成员资格和补发分红。经镇农办调查，村民并未向某经济联合社递交确权资料，遂指引其向联合社递交资料，并决定驳回村民的请求。

　　上述村民不服该决定，分别提起行政复议和行政诉讼。在行政复议和诉讼阶段，为了化解矛盾，区复议办多次组织相关部门进行会商，并指导某镇政府、某村修改完善《股权确认表》，主动与申请人代表沟通解释。

　　镇农办工作人员也多次组织村民调解，后村民接受并自愿提交确权资料。经股东三榜公示流程，村民自愿签署确股书，某经济联合社向村民补发了股份分红款，村民也撤回了复议和诉讼。

　　针对在市政府行政复议阶段出现的行政争议，白云区的做法是：区复议办主动作为，组织行政复议申请人与区内相关部门召开协调会，围绕行政复议焦点进行研究讨论，妥善解决行政争议，并引导申请人向市复议办撤回行政复议申请，最终达到治理的效果。

　　白云区一起安全生产事故批复案就是这样一个案件：找准突破口，化干戈为玉帛。

　　记者了解到，某公司不服区政府作出的坍塌事故结案批复，向市政府提出行政复议申请。为妥善解决该行政争议，区复议办经过研判，最终确定以涉案房屋房东作为突破口，通过做通房东工作，劝说其放弃向申请人追索赔偿款，以此作为说服申请人向市政府撤回行政复议申请的条件。

　　此后，区复议办多次组织涉案房屋房东、申请人召开协调会。最终，房东承诺放弃向申请人追索赔偿款，申请人也向市政府撤回了行政复议申请。

　　

　　针对在一审行政诉讼阶段出现的行政争议，白云区的做法是：由区司法行政机关主导，加强府院联动，与法院建立行政应诉常态化沟通协作机制，实现信息共享，共同促进诉源治理。对于法院组织调解或有败诉风险的案件，区司法局组织有关部门进行会商协调，推动行政机关自行纠错，引导原告撤回起诉。

　　白云区的一起某街道重作股份权益分配决定案，就是一个行政机关主动纠错的案件。

　　据了解，白云区某街某村民向街道办提出作出行政处理决定申请，要求确认集体经济组织成员资格及补发分红。街道办经审查作出确认资格、不支持补发请求的决定。村民不服向法院提起诉讼。经区司法局组织会商后确认，原行政处理决定尚未对应发的征地补偿款进行处理，街道办接纳意见，撤销原决定并重新作出行政处理决定，村民也主动撤回起诉。

　　在行政诉讼案件二审阶段，行政机关作出的行政行为通常已经被一审法院判决撤销或确认违法，向上级法院提起上诉。此时，白云区的做法是：由区司法行政机关主导，组织有关部门进行会商，研究讨论该案件一审败诉原因及具体纠错措施，推动行政机关自行纠错。行政争议化解后，引导原告撤回起诉。

　　某医美行政处罚案就是一起二审协调化解争议，促使一审败诉案件“反败为胜”的案件：某医美公司因价格违法被相关部门作出行政处罚，公司不服向区政府申请复议。区复议办经审理，决定维持相关部门的行政处罚决定。公司不服向法院提起诉讼。

　　一审法院认为，该行政处罚决定其中一罚款项缺乏合理性，判决予以撤销。相关部门不服向法院提出上诉。二审审理期间，相关部门与该公司经协商达成一致意见，该公司向二审法院书面申请撤回起诉，相关部门向二审法院书面申请撤回上诉。

　　而在行政诉讼案件判决生效后的裁判执行阶段，行政机关作出的行政行为往往被法院判决撤销或确认违法且涉及赔偿问题。此时，白云区的做法是：由区司法行政机关与执行法院对接沟通，了解该案件在裁判执行中所遇到的困难。再组织有关部门进行会商，研究讨论如何履行法院判决，确保白云区不出现“拒不执行法院生效判决、裁定、调解书”的情况，最终使行政争议得到解决，推动提升白云区法治政府建设水平。

　　白云区的一起生效裁判履行案就是行政机关主动履行，最终解决行政争议的案件。

　　某镇需履行生效行政赔偿判决，向在国外的徐某支付款项共计五十余万元。自判决生效以来，某镇一直积极履行给付义务，包括向原审法院询问徐某及其代理人的联系方式，并以电话、短信、邮件快递等方式通知徐某前来领取上述款项。

　　根据民事诉讼法第62条及行政诉讼法101条的规定，某镇告知徐某代理人提供经过相关国家使领馆认证及公证的授权委托资料，但经与其多次交涉，徐某代理人坚持认为无需提供上述公证或者认证材料，也未提交徐某在国外的相关材料，某镇无法查证徐某是否在国外侨居。后徐某代理人向法院提起强制执行申请，某镇在区司法局的指导下向法院作出情况说明，说明此案件判决履行中所遇到的困难。

　　最终，经过法院与区司法局及某镇沟通，某镇在收到《执行通知书》后，通过向法院转账方式缴纳执行款与执行费用，最终履行了法院判决，避免因徐某代理人无相关委托手续而无法履行判决。

　　

　　2019年以来，某行政复议申请人因怀疑医院诊疗失误，通过政府服务热线等途径，向市区两级卫健部门、信访部门重复举报200余次，并向区政府、市卫健委提起复议，向法院提起诉讼共72宗。

　　受案后，一方面，白云区司法局通过电话、面谈等方式与申请人沟通，悉心劝导，使其放下偏见，主动表达观点和诉求。另一方面，多次与法院、卫健部门协调，找准问题症结，共商良策，合力调解。最终，申请人与医院签订和解协议，撤回所有举报、复议、诉讼案件，长达两年的医疗行政争议得到化解。

　　在这起案件的解决过程中，白云区司法局发现，办理诉源治理案件周期长、难度大，个别执法单位容易出现“上热下冷”的顾虑、消极思想。为此，白云区将转变认识、更新观念，作为推动诉源治理工作“破局”的先导，明确诉源治理的工作目标。通过案例警示、裁判规则提示、专题培训、考核评优、监督纠错等多种方式及手段，促使执法单位及工作人员不断深化对法治思想和执法为民理念的认识，逐步改变以往“败诉再纠正”“宁赔也不调”的错误观念，依法行政水平不断提升。

　　白云区司法局还组织编写了《广州市白云区行政争议诉源治理工作规程》，赋予了行政争议全链条诉源治理工作更具刚性的效力，以规范性、流程性制度安排，将诉源治理模式及举措纳入规范运行轨道。

　　同时，白云区司法局出台应用了一系列涵盖执法、复议、应诉全链条的配套工作规则。首先是在镇街综合行政执法改革实施过程中，印发了《广州市白云区开展镇街综合行政执法活动中运用协商、和解、调解、调处方式工作指引》，推动镇街综合运用协商、和解、调解、调处等方式，妥善化解行政争议纠纷。其次是在区行政复议环节，确立了《复议工作五个“不放过”》《六个“坚决撤改和维持”》《六个“不轻易撤改和维持”》等复议办案规则，对区政府受理的行政复议案件实行严格的审查过滤，尽可能地减少经复议后进入诉讼环节的“衍生案件”。

　　2022年以来，白云区通过全链条的诉源治理模式，促使近三成的复议应诉案件以调解和解方式结案，推动一批涉及营商环境、城市更新、社保工伤、农村集体经济组织股份分红等民生领域的行政争议得到妥善化解。

　　白云区司法局复议应诉综合科科长张玮向记者坦言，诉源治理的重点是源头治理。关键在于找准纠纷、问题的源头和症结，根据不同类型的行政行为采用不同的诉源治理方式来解决行政纠纷。要与纠纷当事人进行充分的沟通，仔细研判书面证据材料，从中找出法律纠纷的争议点和双方利益分歧点，针对问题逐个击破。

　　她向记者举例表示，对于处理投诉或争议类行政行为，纠纷的根本是行政相对人与第三方之间的民事纠纷，要从解决民事争议的角度去调处双方的利益纠纷；而对于行政处罚、行政许可等行政行为，主要从行政行为的合法性、合理性的角度来确定诉源治理的方向，如发现行政行为存在瑕疵或不合理之处，要动员行政机关积极主动纠错，重新作出合法合理的行政行为，并取得当事人的谅解，从而化解争议。

　　张玮还说，开展诉源治理工作要有“三心”。一是耐心。要耐心倾听当事人的诉求，了解矛盾的根源及演变过程，为进一步开展诉源治理工作打下基础。二是用心。根据行政行为的类型分析、归纳问题的争议点，向双方当事人全面分析利弊，晓之以理、动之以情、明之以法，面对面或背靠背开展调解，用心做好调解工作。三是决心。每个案件的诉源治理工作不是做一次两次就马上有成效的，在停滞期或者瓶颈期，我们必须抱有成功的决心，不可轻易放弃，通过调动多方的资源和力量，坚持不懈地努力，方能取得诉源治理的成效。

　　● 责任编辑：王健