以诉源治理促进眉山社会稳定和长治久安

　　预防化解矛盾纠纷，是社会治理的源头性、基础性、根本性工程。诉源治理立足“枫桥经验”以及多元化纠纷解决机制，不断满足人民群众需求，成为当前纠纷解决的重要方式。

　　近年来，四川省眉山市积极探索诉源治理实践，形成了一系列可复制、可借鉴的经验，并逐步推向全省、全国。

　　

　　习近平总书记强调：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”习近平总书记的重要讲话为开展诉源治理工作指明了方向。

　　2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议作出“要坚持和发展新时代‘枫桥经验’，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力”的重要部署。2019年2月底，最高人民法院印发《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》，首次提出“诉源治理”这一概念；2021年9月，最高人民法院印发《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》，对诉源治理的新问题作出制度性安排。

　　与此同时，诉源治理还在向社会个体和其他组织机构延伸。从这一角度来看，诉源治理逐渐成为指导纠纷解决的有效模式。

　　中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，归纳出了诉源治理的内涵：诉源治理是在党委领导、政府主导下，以提升人民群众法治意识和强化非诉解纷为基本着力点，整合社会各方力量资源，强化矛盾纠纷的早期预防和非诉化解，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，从源头上减少诉讼增量，维护和促进社会稳定和谐的一种社会治理工作机制。

　　眉山市中级人民法院（以下简称“眉山中院”）诉讼辅导室主任樊俊告诉记者：“诉”是人民法院受理的诉讼案件，“诉源”是诉讼案件产生形成的根源、来源。“诉源治理”即是指从源头治理潜在的诉讼性纠纷。

　　家住青神县白果乡的王老汉近期因为一件遗产纠纷认识到，想让法官出面断“家长里短”，其实不上“公堂”也能实现。近几年，多亏了诉源治理，群众去法院打官司，法院经常引导采用非诉讼渠道解决矛盾纠纷。法官、调解员和双方当事人坐在一起，摆事实、讲道理、断是非，推动达成调解协议。虽然遇到纠纷的大多数人可能跟王老汉一样，不知道什么是诉源治理，但却对由它带来的司法体验感、获得感十分认可、赞不绝口。

　　“老百姓发生纠纷不知如何维权，担心纠纷得不到快速公正的处理。针对这些担忧，眉山中院将便捷高效的解纷服务送到群众身边。”樊俊说。闹离婚的两口子在资深家事调解员的疏导下，拥抱后和解；同一个小区百起物业纠纷，法院仅判结一件，其余全部调解或撤诉；涉及几百名村民的土地承包合同案件，成功在诉前调解；标的额8500万元的建设工程纠纷案，诉中达成调解协议，双方一致认可……这样的案例不胜枚举，成绩不仅写在荣誉单上，更写在眉山群众的心坎儿里。

　　眉山市诉调对接中心主任刘正国介绍：“从社会稳定层面看，矛盾纠纷得到有效预防和化解，能更好地保障地方经济发展和社会稳定，保障人民群众安居乐业；从社会治理层面看，部分纠纷因有效预防而‘止于未发’，而已发生的纠纷又能及时化解在萌芽，柔和的调解方式更有利于实现‘案结事了人和’，有利于实质化解矛盾减少信访，有效降低社会治理成本；从司法需求层面看，诉讼源头得到有效治理，纠纷发生率低且化解在诉外诉前的纠纷多，必定会减少进入诉讼的纠纷，这不仅可以减轻法官的工作负担，还有利于节约司法资源，进一步推进司法体制改革。”

　　据悉，自眉山推行多元解纷和诉源治理工作机制以来，全市80%以上的矛盾纠纷在前端通过非诉方式解决，诉至法院的纠纷近30%化解在立案前。全市民商事、行政纠纷“万人成讼率”始终低于全省、全国平均值。全市法院新收案件数总体平稳，诉源治理效果显著。

　　“眉山市经济社会快速发展，但社会矛盾纠纷增量始终较为平稳，未出现激增，实现了社会安定有序、经济健康发展、人民安居乐业。眉山自开展大调解以来，连续两届被评为全国社会治安综合治理优秀市。”刘正国说。

　　

　　现在的眉山已构筑起新时期诉源治理的“眉山模式”，经常有其他省市的代表团前来学习交流。但很多人不知道的是，十多年前的眉山因经济基础较薄弱、社会发展差异大、各类矛盾纠纷突出、解纷主体自身力量不足、各主体间衔接配合不畅，矛盾纠纷不断累积叠加，非正常信访量在省内频频亮起红灯。

　　据了解，在矛盾纠纷预防化解工作机制上，眉山经历了从1.0到现在4.0的四次升级。

　　首先是2008年到2012年的1.0“大调解”时期。那时的眉山信访压力大，眉山市委、市政府全面构建形成党政主导、综治牵头、多部门参与、三调联动的矛盾纠纷“大调解”工作体系。具体而言，市委、市政府综合仁寿县满井镇“三三调解制”和洪雅县柳江镇“三调合一”工作法，由市委成立工作领导小组，以“一办五中心”，即政法委大调解办、司法调解中心（法院和检察院各1个）、人民调解指导中心、行政调解指导中心、信访疏导化解中心为基本工作架构，建立人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”机制，强化诉前调解。同时，对以往的信访积案实行领导包案化解。

　　这期间，市委、市政府制定出台《关于构建预防和化解矛盾纠纷长效机制的意见》《眉山市行政调解工作暂行规定》和《进一步加强社会矛盾纠纷“大调解”工作体系建设的实施意见》，大调解工作机制全面建立。四川省委、省政府在眉山召开全省构建大调解工作体系现场会议，眉山作为全省样板广泛推广。

　　2012年到2015年迎来“诉非衔接”的2.0版本。2012年4月，最高人民法院扩大“诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革”（以下简称“诉非衔接”）试点，在全国确定42家试点法院，眉山中院为其中之一。

　　眉山市以“大调解”工作体系为基础，建立“二培三接”的“诉非衔接”机制 （“二培”即培育调解组织、培训调解队伍，“三接”即接组织、接机制、接效力），强化法院与非诉解纷组织间的对接，非诉化解工作成效大幅提升。党政主导各方推进、解纷网络全面覆盖、司法推动科技助力、辅分调审有序化解的诉非衔接“眉山经验”在全国推广。

　　这期间，眉山市委成立眉山市“诉非衔接”改革试点工作领导小组，全市围绕矛盾纠纷化解的组织网络、机制建设等出台系列文件，市委办、市政府办印发《关于进一步完善诉讼与非诉讼相衔接的多元化纠纷解决机制的意见》、市人大常委会印发《关于强化多元化解决矛盾纠纷机制的决定》等，眉山矛盾纠纷化解工作迈入常态化、规范化、科学化轨道。

　　2014年8月21日，在最高人民法院召开的全国部署会上，眉山的“诉非衔接”经验和“大调解”成效受到最高人民法院充分肯定。

　　2015年到2019年迈进“多元解纷”的3.0版本。2015年4月，最高人民法院在眉山召开了全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会，标志着全国法院进入全面推进多元解纷机制改革新阶段。眉山以此为契机，进一步完善纠纷解决机制，整合诉讼、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、公证、信访疏导等多元解纷资源，构建起以党政主导为核心，社会各方共同参与化解矛盾纠纷的一核多元解纷模式。

　　这期间，眉山市委、市政府出台了《关于完善一核多元矛盾纠纷化解工作体系的实施意见》，各类解纷主体各司其职，相互衔接，党政主导、各方参与、社会协同、司法保障的矛盾纠纷多元预防化解体系基本形成。

　　多元解纷的眉山实践在中央政法工作会上作书面交流推广，眉山中院被最高人民法院确定为多元化纠纷解决机制改革示范法院。

　　2019年至今迎来了“诉源治理”4.0版本时期。2019年始，眉山进一步加强矛盾纠纷预防化解工作，将工作触角延伸至纠纷发生以前的预防和纠纷解决以后的衍生防范，以减少包括诉讼纠纷在内的各类纠纷为目标，推动完善矛盾纠纷多元化解工作体系，实现从关注纠纷事后化解到重视纠纷源头预防、从追求减少诉讼案件到追求减少各类纠纷发生、从就纠纷化解纠纷到融入社会治理、从具体做法到机制体系的全面转变，探索构建起新时期诉源治理的“眉山模式”。

　　这期间，眉山市委、市政府出台了《关于进一步鼓励社会力量参与矛盾纠纷化解的若干政策》《关于建立健全诉源治理机制加强矛盾纠纷源头预防和前端化解的实施意见》；市委政法委、市委组织部、市委编办联合印发《关于进一步加强全市矛盾纠纷多元化解协调中心规范化实战化建设的通知》，诉源治理工作机制在眉山全面推进；市基层治理委员会联合眉山中院在全市开展“诉源治理示范村（社区）”创建，推行“一村一法官”制度，“万人成讼率”纳入市委年度目标考核。

　　

　　眉山市委政法委副书记李树明告诉记者，党政主导是多元解纷“眉山经验”得以形成的基础和关键。“眉山在推进社会治理现代化中，做到凡是涉及社会治理的重大决策，均由市委、市政府主导推动；凡是涉及社会治理的工作安排部署，均由市委、市政府出台文件落实；凡是涉及社会治理的重大工作，均由市委、市政府主要领导挂帅推进，这为眉山社会治理不断创新突破提供了强大动力”。

　　在党政主导的诉源治理制度体系下，近年来眉山持续发力，构建起整体联动的诉源治理组织体系。首先，眉山在市、县、乡三级设立矛盾纠纷多元化解协调中心，对矛盾纠纷集中受理、集中分流、集中化解，整合综治中心、群众工作中心、公共法律服务中心、心理服务中心等工作职能，指导纠纷较多的相关部门入驻，构建“1+2+N”的矛盾纠纷化解体系。

　　其次，在眉山中院设立具有独立编制的市委直属部门——眉山市诉调对接中心，负责统筹推进全市诉调对接、多元解纷、诉源治理工作。各县（区）法院也对应成立相关诉调对接工作部门。

　　此外，全市先后“量身定制”，建立了泡菜、茶业、奶业、竹编、金融、医疗、食品工业、劳动争议、物业等具有地方特色的行业性、专业性调解组织。在市、县32个重点行政部门设立行政调解中心。全市842个村（社区）、80个乡镇（街道）均建立人民调解委员会；建立小区调解室170个、协会商会调解组织67个、园区景区调解组织29个，社会个人调解工作室30个，律师调解工作室10个。全市法院在乡镇（街道）、村（社区）、行业调解组织设立法官联络点（站）573个。建立集“保、调、赔、防、诉”功能为一体的医疗纠纷调解组织，工作成效显著，眉山部分县（区）已连续两年未有医疗纠纷诉讼案件。

　　眉山市法学会专职副会长雷永辉介绍，现阶段通过建立多元解纷协调中心、诉调对接中心、各类解纷组织，织密诉源治理保护网，基本实现对全市各领域的全覆盖。眉山还从“深入开展普法活动，源头防范纠纷发生”“创新开展纠纷预防，防止纠纷发生激化”“大力推行多元解纷，前端消除矛盾纠纷”“大胆探索调解前置，分流化解矛盾纠纷”四个维度，探索分层递进的诉源治理运行体系。

　　其中，在分流化解矛盾纠纷方面，法院创新建立诉讼辅导制度，引导当事人选择非诉方式解决纠纷。眉山中院出台《民商事案件诉前调解工作规定》，对婚姻家庭、相邻关系、物业、道路交通事故和小额债务等类型纠纷实行调解前置。法院聘任198个特邀调解组织、266名特邀调解员、4名中立评估员、39名人民调解员和行业调解员入驻法院开展调解工作。眉山中院与全省首家商事调解组织——四川天府商事调解中心签订战略合作框架协议，与中国（四川）知识产权保护中心建立合作机制，设立全国第一个多元解纷工作站。

　　眉山市在诉源治理“人、财、物”配套保障和考评制度方面，亦构建起科学严谨的体系。

　　在探索诉源治理新路径这个方向上，眉山市锐意进取、孜孜不倦。我们相信，随着诉源治理工作机制的与时俱进、不断完善，一定能更好地实现公正与效率有机统一，更好地满足广大群众的司法需求。

　　● 责任编辑：孙雅南