环境资源公益诉讼的“西铁经验”

　　5月的一天，秦岭四宝科学公园里，迎来了一批特殊的客人。陕西省高级人民法院环境资源庭组织全省环境资源审判骨干200余人，来到西安铁路运输法院（以下简称“西铁法院”）牵头共建的陕西省首个秦岭珍稀野生动物司法保护基地，开展现场教学。大家在参观的同时，听取了西铁法院在环境资源审判、建立生态环境司法保护基地等方面的经验介绍，互相学习交流。这已经不是西铁法院第一次迎接“同行们”的观摩了。

　　

　　2016年1月，陕西省启动行政案件、环境资源案件跨行政区划集中管辖试点改革，西铁法院作为第一批试点法院，跨行政区划集中管辖西安市十三个区县及西咸新区一审行政案件、环境资源案件，其中包括环境资源公益诉讼案件，西铁法院环境资源审判庭应运而生。西安南靠秦岭，北依黄河最大支流渭河，生态系统多样，生态环境地位十分重要，西铁法院环境资源审判庭自觉担负起了监督支持行政机关依法行政、提升陕西生态环境司法保护水平的重任。

　　作为在全省率先设立环境资源审判庭的法院之一，西铁法院先行先试，发挥“排头兵”“先锋队”的作用，积累了大量成功的环境资源审判经验，逐步形成了可借鉴、可复制的“西铁环资审判”品牌。

　　据了解，自跨区划集中管辖环境资源案件以来，西铁法院抽调精干力量，组成3个专业审判团队，专门审理环境资源案件，着力打造了一支正规化、专业化的审判团队，实行刑事、民事、行政案件“三合一”归口审理。“环境资源案件专业性、技术性强，将环境资源案件实行‘三合一’归口审理，有利于贯彻绿色发展理念和恢复性司法理念，有利于形成集聚优势、统一裁判尺度、培养专业法官，更有利于实现对生态环境的全方位保护。”西铁法院党组书记、院长郑鸿告诉记者。

　　自2016年1月以来，西铁法院环资庭共审结刑事、民事、行政等环资案件4665件，案件类型覆盖了环境污染与防治、生态保护和治理、资源开发与保护等多个领域。经过多年的探索，已经逐步形成了环境资源行政公益诉讼“1+9”审判模式：1个目标即“矛盾能解决、判决能执行、环境能修复”；9个环节即“合议庭庭前组织双方当事人勘察现场一次，召开当事人沟通协调会一次，开展规范化庭审一次，合议庭认真组织案件评议一次，主动向上级法院汇报案情、获得指导一次，现场检验修复效果一次，形成一份结果公正、说理充分、体例规范的裁判文书，及时移送执行一次，判后进行案件回访一次。”同时，在各类环境资源公益诉讼中，综合运用刑事、民事、行政三种责任方式，坚持刑事、民事、行政“三合一”归口审理模式。

　　“环境资源公益诉讼案件中，都要组成7人合议庭，院庭长亲自参与办理，审理此类案件的主要目的是修复生态，解决行政机关不依法履职的问题，通过对环境资源行政公益诉讼案件的审理，有效地监督行政机关依法履行职责，督促违法行为人对受损害的生态环境的修复与治理，多数案件都在诉讼过程中实现了生态治理的目标。”西铁法院副院长冯悦解释说。

　　西铁法院在环境资源案件审判中，始终把保护生态环境摆在突出的位置。“我们着力构建源头预防、过程严管、后果严惩的制度体系，协同发挥刑事审判的惩治教育功能、民事审判的救济修复功能、行政审判的监督预防功能，践行刑事、民事、行政案件‘三合一’归口审理。严格落实以生态修复为中心的损害救济制度，在审理秦岭、黄河流域环境污染、耕地保护、资源破坏等案件中，既注重打击破坏生态环境的违法犯罪行为，又不断创新审判理念和裁判方式，灵活运用多元化生态修复手段，通过补植复绿、劳务代偿、增殖放流、建立基地等方式恢复或替代性修复生态环境。”郑鸿表示。

　　值得肯定的是，西铁法院的环境资源审判工作硕果累累，荣登多项第一：率先建立环境资源审判庭、率先建立陕西首个黄河流域司法保护基地、率先成立陕西首个珍稀野生动物司法保护基地并逐步形成全省首个生态环境司法保护基地群、审结西安市首例行政公益诉讼案件、办理陕西省首个在刑事附带民事公益诉讼案件中支持农用地碳汇价值损失赔偿的案件。

　　西铁法院认真办好每一起环境资源案件，打造出了一批精品案例，加强法律适用规则研究，指导审判实践。近三年，最高人民法院、最高人民检察院发布的环境资源典型案例中，西铁法院上榜4件。特别是今年陕西省高院通报的陕西各级法院最具影响力的10件环境资源案件中，西铁法院有6件，在陕西各级法院数量最多。

　　资深法官根据常年积累的工作经验，在全省整理编纂了首部《环境资源审判常用法律法规汇编》，厘清了环境资源这一门类众多、名目庞杂的法律体系，为法官全面系统掌握环境资源审判相关法律法规提供了系统性的工具书，为工作中查阅法律规范提供便利，并分享给全国多个兄弟法院参考借鉴。他们撰写的多篇案例分析、裁判文书荣获最高人民法院二、三等奖和优秀奖，调研文章《生态环境修复责任执行的监管问题研究》在今年6月荣获了中国应用法学研究所举办的首届环境司法创新发展论坛征文评选活动三等奖，这也是陕西省唯一获奖的调研文章。

　　今年4月，陕西省高院在商洛召开由青海、甘肃、重庆、四川、陕西、河南、湖北七省市参加的秦岭生态环境司法保护工作会议和全省贯彻黄河保护法座谈会，西铁法院作为基层法院代表，在上述两次会议上分别作了先进经验交流。

　　环境资源公益诉讼是环境资源审判工作的重要组成部分，也是国家环境治理体系的重要环节。西铁法院以审理刑事附带民事公益诉讼和行政公益诉讼案件作为强化环境资源司法保护的突破口，不断加大环境公共利益司法保护力度。

　　据了解，西铁法院自2016年1月至2022年12月，共审结各类公益诉讼案件69件，在已审结的69件公益诉讼案件中，以判决结案的34件、以裁定结案的29件、以调解结案的6件。其中以裁定结案案件中绝大多数为行政机关履职到位、被破坏的生态环境得到修复，公益诉讼目的得以实现，公益诉讼起诉人撤回起诉，法院依法裁定准予撤诉。在34件案件判决中，判决确认行政机关违法的8件、判决行政机关履行职责的11件、判决行政机关违法并履行职责的13件、判决被告履行赔偿义务的2件。审判实践中，先后向相关行政机关发出涉环境资源领域司法建议书8份，使行政纠纷快速得到化解，节省司法资源，减轻当事人的诉讼成本。

　　公益诉讼制度具有保护公共利益的重要职能。在行政机关未能通过行政手段救济受损害的生态环境损害时，公益诉讼制度能够发挥监督、补位作用，可以说，公益诉讼是司法修复受损生态环境的重要基石。

　　环境公益诉讼最终目的的实现，需要司法机关与行政机关共同努力。据了解，西铁法院在开展环境资源公益诉讼过程中，十分重视与检察机关、行政机关的沟通与交流。在案件审理过程中，承办法官在审阅案卷、查看现场后，就案件涉及的生态修复问题与行政机关展开深入的沟通，了解生态问题产生以及行政机关未予督促整治的原因。通过法院的积极协调，很多行政机关主动作为，督促和推动涉案生态问题得以实质修复。除此之外，积极发挥府院联动机制，先后与雁塔、碑林、新城、蓝田县等7个区县，西咸新区、西安高新区两个管委会及部分行政机关签订《关于共同推进行政争议多元化解机制框架协议》，并设立了西铁法院西咸新区行政争议多元化解中心等多个多元化解诉源治理中心，与检察、公安、行政机关定期召开座谈会，现场调研，法检联手，府院联动，推进环保执法与环境资源诉讼的衔接，将生态环境保护的端口前移，结合诉源治理，尽早修复，尽量将案件在诉前实质化解。

　　今年5月12日，西铁法院召开首次环境资源公益诉讼新闻发布会，发布《环境资源公益诉讼审判白皮书暨典型案例》《环境资源公益诉讼审判绿皮书暨典型案例》，通报了西铁法院跨行政区划集中管辖环境资源公益诉讼案件以来，受理审理案件总体情况、环境资源公益诉讼审判主要做法、涉诉行政机关需要解决的主要问题、提升行政机关依法行政能力水平的具体建议等。

　　“案件绝对不是一审了之，我们在案件审理过程中，就会督促环境资源职能部门积极履职、严格执法，监督环境违法行为人采取措施修复生态环境，同时注重生态环境长效保护。在受损生态环境通过个案被修复后，要求行政机关采取修复现场设立警示标识、对附近居民进行环保法治宣传等有效手段增强居民环保意识，防止被修复生态环境再次受到破坏。切实做到‘一案一修复’。”郑鸿介绍说。

　　自受理环境资源公益诉讼以来，西铁法院牢牢把握促进生态环境保护与修复的宗旨，健全完善“一案一修复”工作机制，邀请专家现场勘察，听取专家意见，确保修复效果。聚焦环境公益诉讼案件审理，优化整合各方力量，督促行政机关履行法定职责，对被破坏的生态环境及时进行修复治理，创新拓展“行政执法＋检察监督＋司法审判”的综合治理模式。

　　污染环境、破坏生态具有累积性、不可逆转性，西铁法院坚持惩罚与修复并重的恢复性司法理念，积极探索完善恢复性生态司法模式，大力推进生态修复的多样化、系统化和专业化。

　　“你们无法想象吧？这片以前是个垃圾场，现在已经完全被郁郁葱葱的小树林所取代。”街道办负责人房育林指着被修复的林地解释。

　　原来，几年前西安市临潼区芷阳山庄北坡下倾倒、堆放了大量生活垃圾和建筑垃圾，由于无人问津，日积月累，已经形成了一个面积约3500平方米的垃圾场，而该地点并非规划的垃圾消纳场。本该履行监管职责的街道办事处，对于生活垃圾、建筑垃圾堆放在辖区内非规划垃圾场的违法行为视而不见，在检察机关发出督促履职的诉前检察建议后，街道办事处仍没有作为，检察机关遂诉至西铁法院。

　　在案件办理的过程中，法官多次与该街道办事处沟通。再三督促下，被告对垃圾场进行了清理整治，并制定了具体保护措施。随后，检察机关撤回了起诉。

　　这起案件并没有就此结束。“案件审理完后，我们联合检察院、行政机关，在案发现场共建了陕西首个秦岭碳中和生态修复基地。很多案子的替代性修复、补植复绿目前都是在这个基地进行的。”承办此案的环资庭法官胡海军告诉记者，“建立这个基地，通过异地修复，是我们对‘行政执法+检察监督+司法审判’生态环境综合治理模式的又一次探索和延伸。”

　　在环境资源案件中，因客观因素导致受损的生态环境不可修复、不宜修复或者无修复必要的情况，西铁法院采取替代性司法修复方式，通过补植复绿、增殖放流、劳务代偿等方式，在异地补偿、替代修复受损的生态环境，实现“异地修复、恢复生态、总体平衡”的效果。运用“补植复绿”的林木修复经验，将生态修复的范围从传统的山地、林地延伸至河湖、农田等领域，同时将生态修复的种类由植物扩展至珍稀保护动物以及碳汇等新类型生态资源，实现多层修复、立体保护。

　　除了秦岭碳中和生态修复基地，西铁法院还在秦岭国家植物园与西铁中院、公安机关及检察机关共建了秦岭生态环境司法保护基地，牵头在秦岭四宝科学公园共建全省首个秦岭珍稀野生动物司法保护基地，开展野生动物救助、饲养繁殖等，系统推进秦岭环境资源保护和生物多样性发展。

　　今年6月，为进一步发挥秦岭珍稀野生动物司法保护基地的生态环境修复及生物多样性保护的积极作用，西铁法院联合共建单位，召开了第一次联席会议，签署了《〈秦岭珍稀野生动物司法保护框架协议〉的补充协议》，向基地移交首批生态修复金20万元。并在基地内设立秦岭生物多样性保护巡回审判点，进一步发挥巡回审判参与环境治理的作用，织严织密生物多样性司法保护网。

　　除此之外，以基地为纽带，邀请人大代表、政协委员、知名学者来基地参观调研，辐射带动、充分发挥基地法治宣传、警示教育的作用，提高全社会共同保护秦岭生态环境的意识。

　　据了解，秦岭珍稀野生动物司法保护基地先后迎接了20多批次全国、省人大代表、政协委员，省内外知名环境资源专家学者以及省内外兄弟法院和业内人士调研参观。

　　期待西铁法院依托司法保护机制和司法保护基地，护航秦岭、黄河流域生态环境，不断探索环境公益诉讼路径，持续为生态环境保护贡献司法智慧和司法力量。

　　● 责任编辑：王健