积极探索人民政协立法协商实践 助推陕西科学立法民主立法依法立法

　　立法协商是社会主义协商民主建设的重要组成部分，人民政协参与立法协商工作，是践行社会主义协商民主的重要体现，是推进政治协商职能具体化的新探索、新亮点，也是落实习近平总书记关于加强社会主义协商民主建设的重要举措。新时代陕西人民政协工作，要积极践行习近平法治思想，探索立法协商实践，着力推动立法工作始终以人民为中心，体现人民利益、反映人民愿望、增进人民福祉，积极组织政协委员参与有关地方性法规立法协商，为陕西科学立法、民主立法、依法立法积极建言献策，为促进法治陕西建设贡献政协智慧和力量。

　　

　　地方立法作为中国特色社会主义立法体制的重要组成部分，在我国法制建设和国家社会生活中有着不可或缺的地位，发挥着不可忽视的作用。人民政协具有政治协商、民主监督、参政议政的职能，这为政协参与立法协商提供了重要依据。

　　（一）开展立法协商是大力发展社会主义协商民主的需要。党的十八大报告第一次正式提出“社会主义协商民主”，这对于发展社会主义民主政治具有十分重要的意义。近年来，越来越多的人大立法实行了开门立法，建立了立法论证听证制度，鼓励公众参与立法，收集立法信息，尽力使各方面的利益和要求都能得到体现和表达，制定出符合公众利益的法律、政策。人民政协探索开展立法协商，组织委员积极参与立法协商，进一步调动公众参与立法、决策协商的热情，扩大参与范围，特别是对于民众普遍关注的重大立法和决策，切实起到了平衡各方利益要求的作用，让公众普遍了解到协商的意义和效果。

　　（二）开展立法协商是政协参与社会主义法治建设的需要。《中国人民政治协商会议章程》第3条规定：“政治协商是对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策实施之中进行协商。”从我国政治经济和社会发展的实际情况来看，有关地方重要举措以及经济、政治、文化、社会和生态文明建设中的重要问题，主要是以地方立法的形式进行规范的，参与地方立法协商是人民政协政治协商的重要内涵与基本要求。

　　（三）开展立法协商能够丰富人民政协参政议政的职能。党的十八届四中全会指出，要深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。政协参与地方立法协商有利于拓展政协履职平台，更有利于畅通和拓宽各界群众的利益诉求表达渠道，是实现政协利益表达、政治参与、民主监督、决策咨询等功能的重要途径。

　　（四）开展立法协商能够有效促进地方立法科学化民主化。人民政协在组织立法协商方面具有很多独特的优势。地方立法民主化就是要充分发扬社会主义民主，让人民群众通过多种途径参与各种立法活动，使立法能够体现人民的意志，而人民政协恰恰是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，作为最广泛的协商平台，可以为立法协商提供载体。在立法前广泛听取和征求包括政协和政协委员在内的社会各方面的意见建议，就相关问题进行充分协商，有利于保证立法真正遵循客观规律、集中公众智慧、实现人民利益，符合立法协商的科学化要求。

　　（五）开展立法协商能够促进地方立法质量水平的提升。立法过程本质上是一个利益协调过程，让不同利益群体共同参与立法，是实现国家利益和公共利益、群体利益和个人利益有效统一的基本途径。通过政协这个制度载体，协调不同利益关系，组织讨论、开展活动，以界别的名义提出意见和建议，广泛、深入地参加国家政治生活，充分反映社会各界的政治愿望和利益诉求。在实践中，有些地方性法规草案是由政府有关部门先行调研后提出的，有时关注的只是部门的权力和利益能否在法规中实现。而政协委员是社会各界的代表，是各个领域的专家和精英，他们参与立法，能够反映广大群众的意愿，能够在对法规草案的论证中积极维护人民群众的利益，可以保证立法的合理性与可操作性。

　　

　　人民政协是基于政治公共领域而非国家权力体系的政治组织，其具有政治的表达权、建议权和参与权，但不具有制度意义上的表决权、决策权和决定权，在开展立法协商中，要重点把握好以下几个原则。

　　（一）始终坚持党对政协开展立法协商工作的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是人民政协事业发展进步的根本保证。做好立法协商工作，必须坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。要加强党对政协开展立法协商工作的领导，紧紧围绕党委、政府工作大局和国计民生相关的法规、规章组织开展立法协商，并把立法协商工作开展情况作为定期向省政协党组报告的一项重要内容，省政协的立法协商工作始终要在省政协党组的领导下开展，省政协党组将省政协开展立法协商纳入总体工作部署和重要议事日程，在协商年度工作计划的制定，协商成果的采纳、办理和反馈等方面，充分发挥统揽全局、协调各方的作用，把党的领导体现在立法协商工作的全过程。

　　（二）牢牢把握“在”政协协商的基本定位。作为专门协商机构，政协参与立法协商工作，发挥的是重要平台作用，省政协把立法协商工作的着力点始终放在为各方有序协商、增进共识搭建平台上，力求将高质量的立法建议报送省委，供省人大与省政府在立法中研究参考。必须准确把握政协的协商载体性质，充分认识“在政协协商”与“和政协协商”的区别，政协是协商的载体而不是协商主体，是“在”政协协商而不是“和”政协协商，是利用政协这个平台，组织参加政协的各党派团体、各族各界人士开展协商。政协立法协商具有建议性，但没有决定性；具有建设性，但没有制约性；具有参考性，但没有执行性，要准确把握好参与立法协商的定位，既积极主动又在合理的边界。

　　（三）充分发挥政协开展立法协商的独特优势。参与立法协商工作是政协履职的新拓展，也是政协委员履职的新平台，要注意发挥委员主体作用、界别特色作用、专门委员会基础性作用、专家学者智库支持作用，组织好政协委员、民主党派、工商联参与立法协商，特别是要发挥好各民主党派和工商联人士的积极作用，使民主党派、工商联能够充分发挥其人才荟萃、智力密集、组织力强的优势，在立法协商中提供有价值、有分量、有见地的意见和建议。不仅成立立法协商调研组，还组建法律专家组和专业专家组，分别就立法协商事项提供法律意见和专业意见，在协商中最大限度凝聚社会各界智慧，力求立法协商取得实效。

　　（四）在立法协商中坚持以人民为中心的思想。在选择立法协商议题时，坚持以人民为中心，准确把握人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延伸的新形势，切实在保障人民当家作主权利、保障和改善民生、加强环境保护和污染治理等方面完善制度措施，努力让人民群众在每一项法规制度中都感受到公平正义。把立法协商作为发展全过程人民民主的生动实践，通过立法协商，不仅在立法过程上扩大人民的有序立法参与，而且在立法内容和成果上最大限度体现人民利益、反映人民愿望、增进人民福祉，在立法协商过程中凝聚共识，统一思想。

　　（五）在立法协商中要坚持围绕中心突出特色。坚持求精不求多，求深不求全，求实不求大，聚焦民生改善现实需求等切口小、立意高、关联广、与群众利益密切相关的议题，围绕强化统筹推进法治、促进依法行政、公共法律服务、加强社会治理等群众关切的重点难点问题，开展立法协商。注重发挥委员主体作用，在丰富活动载体、优化履职环境、畅通履职渠道等方面，积极为委员履职创造条件，鼓励委员通过实地调研、深入思考，提出更有针对性、前瞻性的高质量提案；鼓励委员聚集社会治理、法治建设、民生保障报送社情民意信息；鼓励委员充分发挥自主调研灵活便利、务实高效的优势，深入基层一线、倾听民情民意，为更加有力地保障改善民生，维护公平正义，促进社会和谐，推进全面依法治省，建睿智之言、献务实之策。

　　

　　在新形势下，如何深化立法协商实践，健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，将人民政协制度优势转化为治理效能，不断助推陕西立法协商工作向纵深发展。

　　（一）始终坚持党对政协立法协商的领导。立法协商属于政治协商，政治协商应当是中国共产党与各民主党派和各无党派人士的协商，协商的体制包括党派之间的协商和政协内部的协商。深化立法协商实践探索，必须认真落实党中央和省委有关推进科学立法、民主立法、依法立法以及政协协商民主建设的各项决策部署，加强党委对政协开展立法协商工作中重大理论和实践问题的研究，发挥省委的领导作用，发挥省政协专门协商机构的作用，扩大人民有序政治参与。

　　（二）始终坚持以习近平法治思想为统领。人民政协是政治组织，是基于具有共同思想政治基础、共同目标追求、共同根本利益的政治共同体。立法协商要旗帜鲜明讲政治，引导参加人民政协的各党派团体和各族各界人士自觉接受中国共产党领导，不断增强对中国共产党和中国特色社会主义的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同，捍卫“两个确立”，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。在推进法治陕西建设中，把学习宣传贯彻党的二十大精神作为当前和今后一个时期的首要政治任务，全面把握法治建设面临的新形势新任务新要求，将学习宣传贯彻党的二十大精神与贯彻习近平法治思想、深化全面依法治国实践有机结合，与习近平总书记来陕六次考察重要讲话重要指示结合起来，把贯彻落实党的二十大重大决策部署转化为各级委员助推全面依法治省的强大动力和工作实效。 

　　（三）积极探索政协参与立法协商工作经验。立法，既关系国家和地方的大政方针，也是政治、经济、文化和社会生活的重要问题，立法协商，是决策前的协商，是人民政协以政治协商的方式参与民主立法的一种重要活动。要努力做到理论与实践相结合，通过常委会会议、主席会议和各专门委员会会议，采用专题协商会、座谈会和反映社情民意等方式，从立法原则、立法技术、立法内容、法律规范等各个方面，提出意见建议。把社会各界人士的意志和利益，通过具体的程序和机制，有序有效地进行汇集和反映，落实到法律文本中去。要认真总结提炼兄弟省市政协在实践中积累的宝贵经验，用以指导实践，并在实践中不断推进新的理论创新；进一步推动政协协商与基层协商相衔接，加强与市县政协之间的沟通联系，积极探索三级政协联合开展立法协商的生动实践，更好地发挥省政协在推进立法协商中的作用。

　　（四）建立健全政协参与立法协商工作机制。立法的过程必须充分听取各方的意见和建议，政协委员来自社会的各个界别，几乎涵盖社会所有界别类型，他们有序参与到地方立法协商中来，系统地反映本界别或各社会阶层广大群众的意愿及对党委、政府的建议和意见，最大限度地表达社会各界的利益诉求，天然搭建起联系各界别内部广大人民群众的有效桥梁，保障其合法的民主权利，避免立法考虑不周给社会带来的不利影响，避免出现部门利益法律化。要健全信息获取机制，通过调研和协商会议掌握相关立法信息；建立激励机制，对于在政协开展立法协商中提出重要建设性意见，给予适当的激励；完善宣传报道机制，准确、高效、广泛地传播政协开展立法协商的好声音。要加强与政府和人大立法工作部门的联系，进一步增强立法协商的针对性和实效性，认真总结立法协商的探索和实践，进一步发挥政协协商平台作用，不断提高立法协商质量，为推进陕西科学立法、民主立法、依法立法贡献力量。

　　（五）进一步加强地方政协立法协商制度化。立法协商作为一项严肃的政治活动，必须不断加强制度化、规范化、程序化建设。对于一个地区经济社会发展来说，地方性法规、规章具有长远性、根本性、强制性，同时地方立法涉及的领域广、内容多、专业性强。因此，针对不同的地方性法规、规章，要在政协组织内部建立不同层次的立法协商。要严格按照人民政协参与立法协商的要求，规范开展立法协商活动，对立法协商的具体地方性法规、规章草案的提出和确定、立法协商活动的前期准备、立法协商过程的组织、立法协商意见建议的整理、报送、采纳和反馈等程序和环节以及对委员参与立法协商工作的原则、机制、内容、形式和程序作出具体规定。

　　（作者系陕西省政协副主席）

　　● 责任编辑：虞文梁