“红头文件”该怎么管？

　　行政规范性文件，俗称“红头文件”，涉及经济社会发展的各个领域和人民群众生产生活的方方面面，是行政机关开展行政执法活动的重要依据。近日，辽宁省大连市率先在全国发布施行了首部行政规范性文件备案审查地方标准。至此，大连市行政规范性文件“五位一体”的管理模式正式确立，形成了对“红头文件”的全链条闭环管理，切实做到规范“红头文件”有法有矩，真正让“红头文件”合法守规。

　　行政规范性文件是否合法有效，直接关系到政府能不能依法行政，也直接关系到老百姓的合法权益。近年来，大连市始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实习近平法治思想，深入推进法治政府建设，大胆创新、先行先试，从制度、案例、标准、清单、文本等方面积极探索创新对行政规范性文件的全链条管理，着力提升全市行政规范性文件质量，更好发挥其在优化营商环境、推动高质量发展中的规范、保障和促进作用。

　　加强制度建设，提升管理层级。由过去用市政府文件管“红头文件”的方式转变为用市政府规章管“红头文件”，将行政规范性文件管理依据由市政府文件提升为市政府规章，2021年大连市制定出台了《大连市行政规范性文件管理办法》，结合国家、省有关规定，对行政规范性文件进行全流程管理，在制定、备案、清理以及监督管理等环节作出明确规定。管理层级的提升意味着管理质效的增强，推进了大连市行政规范性文件管理工作的制度化、体系化建设。

　　创新案例指导，做好源头预警。如何从源头防止出台违法和明显不当的行政规范性文件，保障公民、法人和其他组织的合法权益？针对这一问题，自2021年以来，大连市司法局坚持纠正与指导并举，在全国率先建立了地方行政规范性文件指导性案例制度，对工作中发现的不合法、不规范的行政规范性文件予以纠正的同时，选取其中典型案例，通过列出基本案情、指明法律依据、剖析案例症结，对易出现的共性问题进行风险预警。截至目前，共发布8批16个案例，类别涵盖合法性审核、备案审查、公平竞争审查、文件清理等多个方面，在以往行政规范性文件管理工作中“点对点”指导的基础上，增加了“点对面”规范，取得了良好的效果。

　　总结备案经验，出台地方标准。规范性文件备案审查是维护国家法治统一、保障人民群众合法权益的重要手段。为强化备案审查制度和能力建设，统一市县两级政府备案审查要求，2022年，大连市司法局启动了《行政规范性文件备案审查规范》地方标准制定工作，推进备案审查工作标准化、规范化建设，经过9个月的打磨，于2023年4月4日公布，自5月4日起施行。该地方标准明确了备案审查工作的审查原则、审查事项、审查意见以及纠正措施等内容，是大连市建立市级备案审查机构十余年来工作经验的总结，普遍适用并贯穿于备案审查全过程。

　　加强清单管理，接受社会监督。法治是最好的营商环境。政府都有哪些行政规范性文件？社会公众在生产生活中又需要遵从哪些文件？为进一步优化法治化营商环境，让市场主体和公民全面了解行政规范性文件，做到心里有数、手中有策、行动有方。同时，进一步加强对行政机关行政执法行为的社会监督，在大连市司法局的推动下，自2022年起，除各制定机关向社会公布行政规范性文件清理结果外，大连市还首次集中向社会公布全市现行有效行政规范性文件目录，制定主体涵盖市县两级政府及其部门、市政府派出机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。2023年4月，大连市政府办公室公布了新的全市现行有效行政规范性文件目录，为公民、法人和其他组织在连生产生活、投资兴业提供政策便利，并接受全社会监督。

　　推进文本公开，方便公众查询。行政规范性文件公开制度是维护公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权和监督权的重要保障。为进一步营造稳定、透明、可预期的法治化营商环境，大连市司法局积极践行法治为民宗旨，本着便民利民的原则，自2021年起，会同大连市人大常委会法工委编制了《大连市现行有效地方性法规市政府规章行政规范性文件汇编》，并于2022年、2023年进行了更新，更新率为22%、15%。更新后的PDF版汇编共2000余页，近100万字，涵盖现行有效地方性法规66件、市政府规章69件、市政府行政规范性文件136件，在大连市人大、市政府和市司法局网站向社会公开，便于社会公众检索、查询和下载。

　　下一步，大连市将继续围绕“一规划两纲要”要求，陆续推出制定技术规范、合法性审核规范，不定期发布指导性案例，以及推进现行有效地方性法规、市政府规章和行政规范性文件统一查询平台建设等举措，固化成果、提升质效，更好地发挥行政规范性文件对经济社会发展的保障和促进作用，积极为优化营商环境、推动高质量发展贡献法治力量。

　　● 责任编辑：吴怡楠