全过程人民民主视域下 协商民主制度健全路径

　　在中国，协商民主是在源远流长的中华优秀政治文化根基上，结合中国共产党带领人民在革命、建设、改革中不断发展、内生性演化的结果，既有完整的制度体系设计，又有参与实践的民主形式，是全过程人民民主的重要实现方式。

　　全过程人民民主是一个完整的制度链条，涵盖了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等民主过程的一切领域，其“全过程性”不仅包括选举过程，更包括协商过程。全过程人民民主是选举民主与协商民主的有机统一。在中国，这两种民主制度并非彼此排斥或抵触，而是彼此补充、互为支持，共同推动社会发展和进步，共同构成了中国特色社会主义民主政治的制度特点和优势。

　　（一）协商民主是全过程人民民主的重要内容

　　协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，它不仅体现了中国传统文化中天下为公的理念，更得益于中国共产党的领导，是中国革命、建设和改革的重要成果，它不仅在历史上留下了深远的影响，而且在当今时代仍然具有重要的意义。其通过建立完善的制度框架和实施民主机制，有效地协调党的领导与发挥各方面优势之间的辩证关系，科学地处理人民主体性与民主集中制之间的关系，使人民民主与团结和谐得以有机统一，不仅丰富了民主形式，也拓宽了民主渠道，深化了民主内涵。

　　（二）全过程人民民主是协商民主的内在要求

　　全过程人民民主强调治理内容全面化，即所有与群众利益相关的公共事务都必须经过民主程序，听取民意。协商民主作为全过程人民民主的主要实现渠道，贯穿于全过程人民民主整个过程，体现了社会主义民主政治发展的程序性要求，成为最具价值的民主形式。中国共产党在新时代深刻理解和把握社会主义民主政治发展规律的基础上，提出了发展全过程人民民主，进一步强调中国特色的民主政治制度，社会主义协商民主也因此得到拓展，得到其他民主形式的全面支持并纳入全过程人民民主之中，成为全过程人民民主的重要形式。

　　（三）协商民主是全过程人民民主的保障

　　协商民主体现于我国从国家管理到基层自治的各个层面的全过程，人民民主的内涵得到了极大的提升、人民民主的渠道得到了极大的拓宽、人民民主的形式得到了极大的丰富，展现了全过程人民民主的特色。协商民主通过采取多种措施全面有效地保障多元相关利益主体依法参与国家事务、经济文化事业和社会事务的治理，以建立科学理性的共识提高决策的科学性和民主的质量，从而充分保障人民群众在各个领域的权利和诉求得到充分表达和实现。

　　

　　（一）协商民主的制度设计

　　一般认为，协商民主可以在公正、平等的基础上，通过协商的方式，让各方参与者在制度框架内进行有效的、公开的讨论，从而克服传统民主形式，如直接民主、代议制民主和参与式民主等的局限性，有效地抑制精英阶层对公民意见的忽视，促进社会共识的形成，增进不同社会阶层之间的沟通，确保公民的知情权和参与权，从而确保公共政策的合法性。其实早在西方学者提出协商民主概念之前，中国共产党在革命和建设实践中就已经建立了由中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，并且不断完善和发展，这种完善和发展更多的是在实践层面上。探索如何将协商民主制度化不单单是一个理论问题，同时也是一个实践问题。通过建立有效的协商民主制度可以确保协商民主的有序运行。

　　在推进全过程人民民主的过程中，协商民主必须建立一整套完善的程序设计，从主体、客体、形式、原则等多个方面进行规范，以确保其有序性和有效性，其主要内容包括协商机构的设置、运行规则的制定、权力范围的界定、成员的产生方式等。这些制度安排旨在确保协商民主的程序正义和结果正义，体现全民协商、广泛参与的理念。协商民主的制度设计需要有多元参与和选择的空间。在协商民主机制内，社会团体、专业领域、民间团体等都应当得到充分的表达和参与的机会。这不仅有利于凝聚共识、深入沟通，也有利于防范单一利益的垄断。在制度设计上，协商民主机构应当具有专业性、群众性和代表性。专业性要求协商机构的成员具备丰富的学术、工作经验，具备相关领域的专业知识能力。群众性要求协商机构的成员代表广泛的群体和利益，能够充分反映不同领域的需求和利益关切。代表性是指协商机构成员应有稳定和广泛的支持群体。此外，协商民主的制度设计需要注重包括会议制度、议事程序、协商结果的处理等运行规则的制定，从而落实协商民主机制的制度化、规范化、程序化。

　　（二）协商民主的运行机制

　　协商民主的运行机制，是指协商民主的整个运作过程，是形成最广泛共识的政治协商机制。首先，为了确保协商民主得出的决策的合法性和科学性，运行机制需要在遵循民主集中制原则的基础上，将民主协商和多数表决相结合，通过采用多元化的民主决策机制，克服传统多数决策模式的局限性，实现在决策过程中既尊重大多数人的意愿，又充分考虑少数人的合理需求，以确保决策的公正性和可行性。其次，协商民主的运行机制具有民主的程序性。参与协商民主，每个阶段都要严格遵守程序和规则，才能有效地完成协商。同时，协商的目的是为了达成最广泛的共识，因此在具体操作过程中也需要灵活运用规则，以有效地解决具体的问题。第三，与选举民主相类似，在协商民主中也必须建立严格的监督机制，保证协商民主能够规范运行，否则协商民主很有可能沦为各方进行利益交换的欺骗性手段。有效的监督机制不仅能够保障协商民主的质量，而且有利于有效达成共识，提高协商的效率。

　　（三）协商民主的保障机制

　　协商民主作为多方面相互联系的体系，需要建立起一个旨在使协商民主制度更加有效、规范运行的保障体系，通过建立一套完善的、可操作性强的制度，来确保协商民主各个环节实践的顺利进行，并最终实现预期的目标。这一体系主要包括政治保障、程序保障、法律保障以及成果转化保障等几个方面。其中，政治保障是根本。从党的十八大报告指出要“健全社会主义协商民主制度”，到党的二十大报告强调“全面发展协商民主”“推进协商民主广泛多层制度化发展”，为协商民主制度提供了重要保障。各地党委政府出台的各类关于协商民主规范性文件，不仅是对地方开展协商民主活动的一种政治支持，更是对协商民主正常运行的组织保障。此外，程序保障是前提。只有通过制定严格的程序保障措施，明确规定协商参与者的资格、协商的步骤和方式以及违反程序的后果，才能有效地确保协商民主过程中各关键环节的顺利进行，并且有助于提高协商民主的效率和质量。再者，法律保障是重要抓手。作为社会治理的重要参与形式，协商民主需要通过法律规定来明确其在社会治理中的地位、权利和责任，以维护协商民主制度的稳定性，确保协商民主的各个环节都能得到有效的规范和约束。最后，成果转化保障是必然要求。协商的目的是为党和政府的决策提供支持和服务。协商成果只有被党委、人大和政府的决策采纳落实才能发挥其真正的价值。因此，有必要建立协商民主成果转化保障机制，在协商结束后，采取有效措施督促党委、人大、政府等机关及时向政协报告协商成果的采纳和落实情况，以便政协能够及时有效地进行审议和决策，促进协商成果的转化。

　　

　　三、协商民主机制的健全路径

　　（一）加强协商民主的顶层设计

　　我国协商民主经过长期探索、经验凝练和制度构建，正在进入广泛多层制度化发展的新阶段。新时代坚持和完善协商民主制度的方向，是推动协商民主制度优势向国家治理效能转化。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度　推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”因此，我们应该在现行的法律框架内，制定好协商民主的顶层设计方案，做好统揽全局的、最高站位上的通盘规划，努力推动社会各界共同参与，充分发挥集中力量办大事的制度优势。首先，要强调坚持党的领导。只有将协商民主纳入党的领导，才能充分发挥其独特的制度优势，也才能够朝着正确的方向发展。坚定不移地贯彻落实党的全面领导，是推动我国协商民主制度化发展的关键保障。其次，坚持党的领导关键体现在建立一套完善的科学体系和有效的实施机制，以确保党的领导能够落实在协商民主的各个环节。具体体现在党统一领导相关法律、政策的制定、实施和落实，保证协商民主发展坚持正确的道路；党统一领导协商民主的过程、决策的制定以及协商成果的有效实施，确保协商民主始终以服务大局为中心，并以此为基础运行。第三，协商民主的顶层设计必须走法治之路，将协商民主反映在宪法中并积极制定人民政协法等协商民主法律。因为只有将协商民主实践纳入法律框架内，协商民主的性质、地位、程序和作用才能得到法律上的确认，从而使其成为可行的制度。最后，党中央对协商民主的顶层设计是统揽全局的，具有宏观性、统筹性、原则性、长远性等特点，针对的是总体思路、发展方向、关键点和主要矛盾等问题。协商民主建设仅仅依靠顶层设计是远远不够的，基层协商民主的“底层设计”同样十分重要，只有将顶层设计与基层协商民主实践进行有效对接，才能建立起程序合理、环节完整的协商民主体系，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。

　　（二）完善协商民主体系

　　目前，从人民政协的角度我国已经初步建立起“协商民主”的运作机制，但整体依然需要制度安排、法律规范等方面的保障。党的二十大报告提出，完善协商民主体系，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展。协商民主体系的完善，首先，要确保协商主体的广泛性和多层次性。习近平总书记指出，“有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”。因此，协商民主的参与者应该广泛涵盖各个领域，并且具有多层次的特征。应当积极发动各党派、团体、民族、阶层和界别的人士参与到协商民主的过程中，除了在关乎国家和社会发展的重要议题上进行全面、深入的协商讨论外，还要就关乎人民群众日常生活的各种事项进行全面、深入的沟通与协商，充分体现协商民主的“真谛”。其次，要创新和完善协商民主的运行机制。健全的运行机制是促进协商民主发挥作用的有效工具。协商民主的过程必须遵循严格的程序，其运行机制设计必须尊重各个领域的实际情况和程序效能的实际需求才能实现其价值。健全运行机制包括两个方面的要素：一是依法依规确定各类协商事项目录，避免协商内容的随意性，同时在符合一定条件下根据实际情况，灵活确定协商内容，确保涉及国家、社会和人民群众生产生活的重要事项得到及时协商；二是从程序设计上确保协商过程遵循民主原则、对等原则以及“未协商不决策”原则。第三，要狠抓协商民主成果落实机制。我国的协商民主制度是经过多年的实践和发展形成的，其区别于西方协商民主的优势很大程度上体现在成果的落实和转化方面。习近平总书记强调：“不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”通过制定有效的制度来确保协商成果得到落实，使决策和工作更加符合民意和实际情况。一方面，要完善协商成果的采纳和跟踪机制，对于协商过程梳理出来的有价值的意见建议，及时跟进部署，同时对协商成果的落实转化情况进行数据统计并根据统计建立合理的评价标准，对落实转化情况进行考核，从而督促相关部门及时采纳、转化协商成果；另一方面，要完善协商成果质量评价机制，对于协商成果的实践落实情况及时反馈，科学分析和评估协商成果的实际价值和作用，并建立相应的考核制度，从制度上保证协商成果的质量水平。最后，要强化对协商民主的监督力度。通过有效的监督，可以确保协商民主的顺畅运行。要加强对协商民主的相关法律法规的修订和完善，使监督在法律规范内运行。可以考虑引入第三方评估机构对协商民主的整体运行情况进行评估。目前，山东等地区已经进行了第三方评估机构对政协协商工作进行评估的尝试并且收到了不错的效果。因此，建议将第三方评估机制推广至协商民主的各个领域和各个层面，制定共性以及个性的指标体系，对各项协商民主活动进行科学评价、系统分析，评估结果既作为监督、评价协商民主工作的依据，同时也为总结改进协商民主工作、推动协商民主建设提供有益参考。

　　（作者系天津市政协社会和法制委员会副主任）

　　● 责任编辑：黄慧