新时代赋予环评法新使命新要求

　　良好生态环境是最公平的公共产品。

　　党的十八大以来，生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局，提高到前所未有的高度。作为一项关键制度，《中华人民共和国环境影响评价法》实施已经20年了。

　　环评法为我国环境保护工作开辟了源头控制的新道路。20年来，为适应我国生态环境保护管理需求，环评法历经两次修改，相关法律体系不断健全，源头严防、过程严管、违法严惩的环评制度也日趋完善。

　　如今，着眼推动高质量发展，对标美丽中国建设的宏伟蓝图，我国环评法律制度体系仍有优化空间，仍需不断完善。

　　

　　作为规划或建设项目的前置性审批条件，环评一直被视为从源头上预防和控制环境污染的阀门。而环评行政审批的“放管服”，则被认为是生态环境领域“放管服”改革的先导。

　　党的十八大以来，党中央、国务院把处理好政府与市场的关系、转变政府职能作为全面深化改革的关键，大力推进简政放权、放管结合、优化服务的“放管服”改革，为此，国务院制定了“放管服”改革的一系列指导性文件。

　　在政府推行“放管服”改革的背景下，环评法分别于2016年7月2日和2018年12月29日进行了两次修改。环评法第一次修改时，不仅取消了前置审批和行业预审，还将环境影响登记表由审批制改为备案制，简化了审批流程。

　　如果说环评法的初次修法集中在“申请活动的环评行政许可”，2018年的修法针对的则是“环评从业资格行政许可”。2018年12月，修改后的环评法取消了“建设项目环评资质行政许可”和“环境影响评价资质机构”，进一步简化了环评前置准入审批。

　　环评法两次修改后，主管部门在评价建设项目环境影响时，已然将重心向着事中事后监管倾斜。结合2018年环评法的修改，中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京航空航天大学法学院教授杜群介绍道：“修法后不再强制要求由具有资质的环评机构编制建设项目环境影响报告书(表)，规定建设单位既可以委托技术单位也可以自行编制环评报告书(表)。”她认为，这在一定程度上解决了“红顶中介”和环评资质挂靠等较为突出的问题。

　　杜群教授告诉记者：“以前环评机构作为事业单位为环评结果承担责任，现在让企业聘请独立的环评机构来做，好处是立场较为中立。但事实上，环评机构的埋单人是企业或项目业主，评出的环评文件质量堪忧，弄虚作假的现象时有发生。”

　　例如，2022年8月26日，生态环境部公布了3起环评文件弄虚作假典型案例。从全国环评文件常态化复核情况来看，虽然环评文件粗制滥造、弄虚作假属于个别情况，但性质极其恶劣，严重损害了环评制度公信力。

　　杜群教授谈到，目前来看，取消环境影响评价资质机构，虽然减少了行政干预，但环评相关诉讼随之增加，又给司法部门带来一定压力。“环评走向司法是好事但也是挑战，这就要求人民法院应当拥有相应的环评技术能力和人才储备。”

　　对于“取消前置审批”和“取消环评资质”的改革，杜群教授一直持有谨慎和保留的态度。她认为，可以借助互联网大数据、区块链技术等实现环评审批便捷服务的创新，通过减少沟通成本而不是缩减环评制度的具体环节，来提高环评便捷和效率。“这就要求相关部门进行环境信息、数据的共享，达致技术话语统一。”杜群教授说。

　　在杜群教授看来，环评是环境风险预防性措施，不是一般意义上的行政许可，应该前置，否则就失去了这一制度的意义。在一个规划、一个项目进行决策前，对可能出现的不利环境影响进行预测并采取相应防范措施和监管方案，这是落实环境保护法“风险预防”原则的支柱性制度。

　　习近平总书记指出，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”“扎实推进生态环境保护，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点”“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。这一系列重要论述循序渐进、高屋建瓴，积极回应人民群众日益增长的优美生态环境需要。

　　在杜群教授看来，促进公众参与环评亦是推动绿色发展，促进人与自然和谐共生的必然要求。环评是从源头上预防和减轻环境污染的关键手段，公众参与是环评制度关键的法定程序，是保障公众环境知情权、监督权的重要举措。

　　“根据现行立法法，我国的公众参与形式按参与主体，可分为两大类：技术专家型与普通民众型。环评中，普通民众包括一般民众和利害关系人。不过普通民众一般处于这个环节的末端，环评首先需要专家参与鉴定。”杜群教授介绍。

　　值得关注的是，近年来，利害关系人提起环境影响评价诉讼的问题，随着邻避设施纠纷的增多，日益得到重视。而环评制度作为建设项目环境管理的重要法律制度，也是建设项目周边居民保护其自身环境利益的重要法律武器。

　　按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，建设项目周边居民，可以就建设项目的环境影响评价审批向行政机关投诉，前提是为维护其合法权益。在投诉未处理或作出处理后仍不满意的，可以作为利害关系人提起行政诉讼。

　　不过，在该“解释”为环评利害关系人诉讼提供了新的路径的同时，也有专家提出判断环评利害关系人的诉讼标准一直很模糊。“主要原因是对作为判断利害关系的‘合法权益’存在认识分歧。”杜群教授解释道。

　　对此，杜群教授建议：“出于对社会公益的救济，应当对利害关系人的范围作具体化的解释，将参与建设项目环评的周围群众纳入利害关系人范围，能够采取私益诉讼的路径，也就是建设项目环境影响利害关系人的行政诉讼实现客观上救济环境公益的目的，而不仅仅依赖于环境行政公益诉讼制度实现环境公益目的。为此，还需完善诉讼规则，通过诉讼规则保护环境影响评价利害关系人的合法权益乃至全社会的环境利益。”

　　此外，在公众参与的话题中，建设项目环评公众参与有效性的问题，一直都是学界关注与讨论的重点。根据环评法，环评必须客观、公开、公正，公众参与渠道必须畅通，才能使公众了解规划和项目的情况，监督企业、建设单位履行环境责任，促使更好地保护生态环境。

　　有学者认为：“通过对环境法律规范的解释，现有的规范依据有望为公众打开基于环境公益参与环评审批的入口。但是，若要真正在环评审批中落实基于环境公益的公众参与，需要在规范或制度上作出进一步努力。”

　　还有学者提出，“环评管理引入公众参与本身是对一些地方政府盲目发展经济冲动的有力制衡，期望以最大程度动员公众力量保护公共的环境权益，推动经济结构实现升级和转型”“公众参与实施主体责任确立是公众参与环评客观性、真实性的重要保证”。

　　然而，从实践来看，有一些项目环评存在造假现象，有些单位在公众参与方面通过编造虚假民意，企图蒙混过关。

　　“公众参与在提高环评质量、抵制环评造假等方面发挥了重要作用，通过公众参与发现了一些环评造假问题。如去年的深圳湾航道疏浚项目环评报告抄袭造假问题，就是建设单位在公示项目环评信息的过程中，被公众和社会组织发现，最终得到严肃查处，这充分体现了公众参与的必要性和有效性。”2021年12月23日，生态环境部新闻发言人刘友宾在主持例行新闻发布会时称。

　　杜群教授指出，保证公众参与的有效性，就需要明确环评执行机构在履行公众参与程序性义务方面的法律责任，包括所涉的环境权益的民商事责任、加强环评中介机构以及建设项目企业对环评程序和环评文件质量的责任，使得建设项目接受市场考验。

　　“环评监管应当是公私法相结合的，若公众的合法利益受到损害，可以通过提起司法诉讼，追究企业建设项目不履行环评义务的责任。”杜群教授进一步说。

　　此外，对于建设项目环境影响评价公众参与有效性的法律保障问题，杜群教授提出，主要存在公众参与环境行政决策程序的不足和司法救济不足的问题。

　　杜群教授建议，有必要对我国现行建设项目环评公众参与的法律规则加以重塑，以保障公众参与的有效性为核心建立符合正当法律程序要求的行政程序，并完善司法审查的相关规则。

　　具体而言，一方面，明确审批程序中公众参与的行政程序规则，特别是召开听证会的执行范围和标准，以保障行政部门决策的科学性和民主性，并适当延长公众参与的时限规定，让公众对于具有高度科学性的事务有充分的时间了解并发表意见和建议。

　　另一方面，完善现有的环评司法审查规则，增加环评公众参与有效性的审查力度，进行实质性司法审查，让公众可以通过司法获得权利的救济。通过建立和完善建设项目环评公众有效参与的法律机制，能够为建设单位与利害关系人之间的充分沟通和协商提供平台，通过提供公众多元化意见的表达渠道，利用行政和司法的手段，解决利害关系人的环境利益诉求，降低邻避设施选址纠纷。

　　

　　为防止环境污染、保护生态环境，我国环境法律体系制定了一系列环境管理制度。其中最重要的两项，就是环境影响评价制度和排污许可制度。

　　作为我国的核心环境管理制度，环评和排污许可制度紧密相连。“环评制度是重在预防的准入管理，排污许可制是侧重事中事后监督的运营管理，环评与排污许可制的衔接，意味着实现固定污染源从污染预防到污染管控的全过程监管。”杜群教授介绍。

　　可以说，两项制度的有效衔接是实现污染源全过程管理的必然要求，为了做好二者的衔接工作，我国已开始通过改革实施相关举措。2016年颁布的《“十三五”环境影响评价改革实施方案》和《控制污染物排放许可制实施方案》均提出将两项制度衔接的要求。

　　随后，原国家环境保护部办公厅印发了《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》，明确了环评制度与排污许可制度衔接的总体思路，为两项制度的衔接提供了法律基础和技术指导。

　　在此背景下，2018年公布的《排污许可管理办法（试行）》，多处提及了排污许可制度与环评制度的衔接问题。然而，在2018年对环评法进行修正时，并没有纳入排污许可的规定。

　　在杜群教授看来，结合我国目前现状，尽管国家提出了将两项制度衔接的要求，但对于如何衔接、建立怎样的衔接机制目前仍没有具体的规定，两项制度衔接在实践中也面临一系列问题和困境，无法充分发挥两者在污染源治理方面应有的作用。

　　比如，因为不同的历史沿革，两者在分类管理、技术方法、监管效用等方面还存在差异。长期以来，污染源管理对环境影响评价的要求一直得不到满足。而与此对应，排污许可证也一直没有将环境影响评价中关于污染源排放特征、污染物排放量、环境管理与监测信息等内容纳入其中。

　　对此，杜群教授建议在宏观上，以效益最大化统领全局；在具体操作中，秉持“在简化环境影响评价的大环境中，寻找强化的契机；以排污许可为核心的进程中，夯实衔接的构造”的理念。

　　基于这一理念，她谈到，首先，弱化环境影响评价机构的资质要求，强化从业人员的准入门槛和专业水平。其次，强化环境影响评价报告对评估地区污染物排放总量和所评项目排污许可内容的要求。最后，还要考量排污许可证的申领和审核可能涉及的环境影响评价报告结论。

　　此外，杜群教授还提到环评过程中一个较为突出的问题，便是以污染浓度达标为导向的问题。由于环评制度和排污许可制度对于污染源排放数量、强度的核算标准不尽统一，运用的技术手段也各不相同，导致相关核算结果存在一定的差异。部分环评确定的污染物排放标准明显高于排污许可行业执行标准，导致一些建设项目虽然通过了环评审查审批，但排放污染物仍超标准超总量，无法申领排污许可证。

　　针对这一问题，杜群教授认为排污许可证应当同时载明污染物浓度和总量控制目标。“当前，我国的环境保护改革正在从单一的浓度控制走向浓度和总量双控制的转变。总量控制更能反映环境质量问题，应当在环评文件中更多地明确总量控制目标。”杜群教授说。

　　采访的最后，杜群教授对记者谈到，新发展阶段、新发展理念赋予环评新使命和新要求。环评制度作为我国环境管理八项制度之一，其源头预防环境污染的特点，使得该项制度在我国环境治理体系中发挥着不可替代的作用，但是也存在不少问题和挑战。

　　“以习近平生态文明思想为理论基础和方向指引，环评需更广泛、更深入、更主动地融入经济社会各领域，发挥其引导和约束经济社会活动准入的保障作用。毫无疑问，完善的环评法是我国绿色经济发展和生态环境质量的守护者。”杜群教授说。

　　● 责任编辑：王健