环评法实施20年，彰显法治之力

　　“青藏铁路环境影响评价是我国铁路史上最特殊、要求最高、工作内容最复杂的一次环境影响评价。”2006年6月29日，时值《中华人民共和国环境影响评价法》实施的第三个年头，在青藏铁路环保工作情况通报会上，原国家环境保护总局环境影响评价司司长祝兴祥如是说。

　　会上，祝兴祥介绍，在进行环境影响评价过程中，对穿过可可西里、楚玛尔河、索加等自然保护区的线路区段进行了多方案比选，尽量减少对自然保护区的干扰。在桥隧的设计中充分考虑了野生动物穿越铁路的需要，共设了33处野生动物通道；为保护湿地，要求选线、取弃土（渣）场的选择尽量避开湿地，必须通过湖泊、湿地时，首选以桥代路方案；工程设计中充分考虑线路对地表径流的切割影响，采用桥涵措施保证地表径流对湿地水资源的补充。

　　如今，距青藏铁路全线通车已经17年过去了，当时的一山一水、一草一木，都在从设计到施工的每一个环节中被“呵护”着。而作为开发建设的第一个关口，也是最重要的一个关口——环境影响评价，对重大环境影响的项目起到了极为重要的把关作用。

　　早在1973年，在第一次全国环境保护会议上，“环境影响”的概念就被提出。1978年，中共中央转批国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》首次引入环境影响评价概念。2003年《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施，确立了环境影响评价这一环境管理制度的法律地位，成为我国环境影响评价制度发展的里程碑。此后，我国逐步形成了以环评法、《规划环境影响评价条例》《建设项目环境保护管理条例》为主体的环境影响评价法律体系。在环评法实施的20年间，环境影响评估制度对推进我国的生态环境保护工作和高质量发展，发挥了重要作用。

　　日前，深耕于此领域的中国政法大学民商经济法学院副院长、生态与资源法治研究中心主任，中国法学会环境资源法学研究会副会长于文轩接受本刊专访。他表示，环评制度作为一项基本环境法律制度，在我国已有40余年的实践历程。特别是经过20年的发展和完善，环境影响评价制度在生态文明建设中发挥着愈加重要的积极作用，产生了显著的成效。 

　　

　　据于文轩教授介绍，从早期以污染末端治理为中心，到总量控制、清洁生产、公众参与等内容的不断发展，再到如今大力推进绿色低碳转型，建设项目环境影响评价制度的建立和发展与我国生态环境保护指导思想的发展紧密相关。环评法实施20年来，建设项目环评内容不断丰富、对象逐渐扩展，在生态环境保护中发挥着愈加重要的作用。

　　于文轩教授认为，在建设项目环评中，分类管理的制度设计是环境管理从粗放式走向精细化的重要举措。作为环境影响评价分类管理的重要依据的《建设项目环境影响评价分类管理名录》历经5次修订，环境影响评价分类管理的科学性、可操作性逐步提高，与其他环境法律制度的衔接也愈加紧密，取得了积极的成效。 

　　据了解，按以往的审批方式，每家企业每新上一个项目，都需要单独开展一次环评审批。现实中，同一行政区域内经常出现多个同类型项目需要同时开展环评审批，这些项目往往具有相同性或者重叠性，重复审批既增加了企业成本，也影响了环保行政审批效能。

　　“建设项目可能对环境造成的影响是决定采取不同类型环境影响评价措施的主要依据。现行的评价分类标准综合考虑可能造成的环境影响，兼顾了建设项目特征和所在区域的环境敏感程度。”于文轩教授说，“现行的综合性分类标准，为各地试行建设项目环境影响评价‘打捆’审批提供了便利。如云南出台的《云南省生态环境厅关于试行建设项目环境影响评价打捆审批的通知》、山东出台的《关于开展项目环境影响评价打捆审批工作的通知》等。将生态环境保护工作置于社会经济发展大局中落实，充分体现了生态环境保护重要地位。”

　　此外，建设项目对依法设立的保护区域和环境敏感区的影响，也是环境影响评价制度的关注重点。这既有利于环境影响评价制度助力生态保护红线等制度中对重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域的严格保护，也有利于建设项目环境影响评价与规划环境影响评价的协同联动。

　　2021年7月2日，江苏省南京市生态环境局执法人员对南京某生物化学有限责任公司现场检查时发现，该公司补办的《80吨/天废水生化处理项目及500平方米危废仓库项目环境影响报告表》未如实反映污水处理站废气治理设施实际建设内容，引用的监测数据与原始监测报告中的数据不一致。根据环评法第32条第一款规定，南京市生态环境局对该建设单位处以50万元罚款，并责令改正违法行为；对建设单位法定代表人赵某某和项目主要负责人陈某某各处5.2万元罚款。对环评文件编制单位南京某勘察设计有限公司处以1.2万元罚款，并责令改正违法行为。根据失信记分办法对环评编制单位予以失信记分，环境影响评价信用平台已注销编制主持人段某某的诚信档案。

　　环境影响评价文件质量直接关系到环境影响评估制度的公信力和有效性。近年来，生态环境部门严格落实环评文件质量的主体责任，切实筑牢守住绿水青山的第一道防线。“环境影响评价制度中的主体责任包括监管责任、建设单位责任和技术单位责任等方面。主体责任的强化既保障了环境影响评价制度的实施效果，又有助于制度依法运行。”于文轩教授说。

　　随着环境影响评价制度改革的不断推进，主体责任也不断明确，既落实建设单位和环境影响评价单位责任，也落实环保部门责任。于文轩教授认为，这有助于督促有关主体增强生态环境保护责任意识。具体而言，生态环境部门需对其审批行为和监督检查活动负责；环境影响评价单位开展环境影响评价活动和环境影响评价文件的质量接受法律监督，以保障环境影响评价文件的真实、正确、可信；建设单位需要履行环境影响评价程序，落实环境影响评价文件及相关批复要求，在生态环境管理中还将环境影响评价与“三同时”及其他环境管理规定的监管相结合。此外，技术评估机构的评估能力、技术评估活动、收费行为等也需接受监管。

　　“作为‘放管服’改革的举措之一，近年来，简化、下放、取消了一批环境影响评价相关行政许可事项，环境影响评价事中事后监管得到进一步强化。同时，加强与‘三同时’‘排污许可’等生态环境法律制度的协同联动，切实保障环境影响评价制度的实施效果。”于文轩教授说。 

　　

　　在生态文明法治建设中，以知情权、参与权、监督权为主要内容的公众参与发挥着重要的作用。公众参与也是环境影响评价制度的重要内容。环评法施行的20年，公众参与机制日臻完善，为人民群众参与生态环境保护提供了重要的手段。

　　2021年3月，深圳市交通运输局在“深圳政府在线”发布了一份《深圳湾航道疏浚工程（一期）环境影响报告书征求意见稿公众参与公告》。按照项目计划，这是因“海上看深圳”游船旅游项目需要，预期在深圳湾开辟一条宽120米、底标-3.1米的航道。

　　在公示项目环评信息的过程中，有公众和环保组织发现，报告中多处张冠李戴，如“深圳湾航道疏浚工程是落实湛江市国民经济和社会发展‘十三五’规划的体现”。环评报告书共出现35次“湛江”。同时，有专家发现，无论是栖息空间的侵占还是食物的破坏，以及运营期间油污噪声光污染对鸟的影响，都没提及，也没有任何的鸟类保护措施，根本不是一个完整的报告。

　　随后，深圳市交通运输局又在官网发布了《关于终止深圳湾航道疏浚工程（一期）环境影响报告书送审稿公众参与公示的公告》。随着一系列调查的展开，最终深圳市生态环境局发布行政处罚决定书、失信记分决定书对相关单位作出处罚。

　　深圳湾航道疏浚工程（一期）针对环境影响公开征求意见，无疑是人民群众参与生态环境保护最有说服力的注脚。

　　党的十九大报告要求保障人民知情权、参与权、表达权、监督权；构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。党的二十大报告进一步要求，健全现代环境治理体系。作为实行公众参与较早、信息公开较为全面的一个领域，环境影响评价的公众参与既是保障人民群众生态环境保护权益的有力手段，也是不断优化环境治理体系的有效途径。

　　据于文轩教授介绍，我国环评法通过立法的形式确定了公众在参与环评方面的权益，2018年7月16日生态环境部公布的《环境影响评价公众参与办法》规定，环境影响评价报告书和专项规划环境影响评价需经历六次公示环节，其中建设单位需开展三次公示，内容依次为基本信息、环境影响评价报告书征求意见稿、环境影响评价报告书，生态环境主管部门则需在受理环节、拟审批环节和作出审批决定后各开展一次公示，这被形象地总结为“三三制”。六次公示环节基本覆盖了编制环境影响评价报告书的全流程，其中包含了相应的公众参与程序，以最大程度保障公众在环境影响评价中的参与权。

　　

　　“较之于建设项目环境影响评价着眼于控制建设项目对生态环境可能产生的不良影响，规划环境影响评价则旨在兼顾‘保障生态安全和改善环境质量’的生态环境保护目标和‘促进国土空间集约高效利用和经济社会高质量发展’的经济社会发展目标。”于文轩教授说。

　　以环评法为核心的环境影响评价制度显著地体现了风险预防理念。于文轩教授解释，相较于建设项目而言，规划作用于更为广泛的经济社会发展，甚至关系到国家、地区或部门长期发展，在实施过程中其内在的不确定性因素可能会对生态环境造成潜在的重大影响。因此，规划环境影响评价具有从源头预防环境污染和生态破坏、从整体上支持生态环境保护的重要价值。

　　他表示，规划环境影响评价通过分析、预测和评估规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响、对环境和人群健康产生的长远影响，以及可能产生的经济效益、社会效益与环境效益乃至当前利益与长远利益，开展生态环境风险分析，从而最大限度地避免生态环境风险转化为现实的损害。生态环境部门充分发挥规划环境影响评价的制度功能，助力生态环境保护服务，支撑国家重大战略。

　　例如，在雄安新区建设过程中，生态环境部门全力支持做好总体规划环境影响评价重要工作。作为环境影响评价工作的重要成果，《雄安新区“三线一单”生态环境分区管控实施意见》强化对新区规划实施、产业发展转型和生态环境治理等的引导和约束，为雄安新区总体规划实现、雄安新区国家重大战略实施提供了有力支撑。

　　另外，规划环境影响评价和战略环境影响评价，对发展布局的优化功能也在实践中日益显现。于文轩教授介绍，早在2006年，内蒙古自治区“十一五”规划纲要战略环境影响评价通过高端评审，这被认为是我国第一个真正意义上的战略环境影响评价，是环境保护参与综合决策的有益探索。此后，我国在国家层面进行了多轮大区域战略环境影响评价，例如2017年完成的第四轮大区域战略环境影响评价，范围涉及京津冀、长三角、珠三角地区，为平衡发展格局、实现生态文明建设战略目标作出贡献。

　　近年来，随着规划环境影响评价、战略环境影响评价的实现方式从针对规划和战略的定向调控向“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）综合环境管控转变，环境影响评价成果对发展布局的优化功能也愈发灵活，从而更为精准地服务生态文明建设的最新需要。

　　“在‘十三五’期间，生态环境部通过30余个流域综合规划环境影响评价，对加强生态保护工作作出了积极贡献。‘三线一单’与环境影响评价制度形成了有效的联动。”于文轩教授说，“一方面，战略环境影响评价结论是构建‘三线一单’生态环境管控体系的重要依据，‘三线一单’的更新活动则使得发展格局的优化更为及时；另一方面，青海、安徽等地则基于‘三线一单’成果，进一步优化建设项目和规划的环境影响评价工作，为高水平开展生态环境的源头保护提供保障。” 

　　此外，于文轩教授表示，随着生态文明法治建设的不断推进，环境影响评价制度对推动生态环境法治协同的积极作用愈发显现。噪声污染防治法、湿地保护法、固体废物污染环境防治法、野生动物保护法、防沙治沙法等生态环境立法中均明确规定环境影响评价制度，充分体现了这一制度的重要性。长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法等区域保护立法一方面高度重视规划对流域、区域生态环境保护和绿色发展的引领、指导和约束作用，明确规划应依法编制，将保护与规划有机结合。另一方面，这些立法结合相应流域、区域生态环境条件，在区域协同治理体系中对环境影响评价方面的内容均特别强调，资源环境承载能力评价即是如此。总之，环境影响评价既是区域、流域协同治理机制的重要方面，又是促进法治协同的重要手段。

　　“环评法施行的20年，既是环境影响评价制度不断发展和完善的20年，也是我国生态文明建设取得丰硕成果的20年。在这20年间，环境影响评价制度在助力建设项目减少污染物排放、避免生态环境破坏、引导和促进生态友好型产业发展方面取得了显著的成就。同时，环境影响评价制度在规划、政策的编制过程中也发挥了重要作用，为我国生态文明建设提供重要保障。”于文轩教授说。

　　● 责任编辑：王健