环评法两次修改，守好绿水青山的第一道防线

　　2003年9月1日，《中华人民共和国环境影响评价法》正式施行。

　　我国环评制度经过多年的发展，已经形成了以环境保护法为统领，以环评法、《建设项目环境保护管理条例》(以下简称“建管条例”)《规划环境影响评价条例》(以下简称“规划环评条例”)“一法两条例”为主，以大气、噪声、水、固体废物等环境要素法为支撑的法律体系。

　　围绕“一法两条例”，国务院有关部门及各地陆续制修订行政规章，初步形成了国家、地方、行业体系较为完整的多层次环评法规体系。

　　让我们将时间倒回2015年。

　　那时的环境评价，还是规划或者建设项目的前置性审批条件。作为项目上马的一个门槛，它通过不让污染企业通过环评的方式，阻止其进入市场运营。

　　这一年的1月1日，修改后的环境保护法实施。其中，第十九条、第四十一条、第四十四条、第五十六条、第六十一条、第六十三条，都对环境影响评价作出规定。这对于已实施了12年的环评法迫切需要修改完善。

　　当时，业内人士表示，纵然是做了环评的项目，也很可能因盘根错节的利益根源，存在诸多违规行为。

　　有关人士曾经批评，有的环评机构顺从业主的意愿，把法律要求的独立环评，完全变成业主建设愿望的合理性论证，丧失客观、公正、科学立场。

　　据媒体报道，2012年6月至10月期间，原环保部对全国501家环评机构“资质、人员、质量”情况现场抽查发现，部分机构存在环评质量审核体系不健全、内部管理制度执行不到位、环评专职技术人员管理不符合要求、环评文件编制质量较差等问题。

　　当时就有学者向媒体指出问题所在：一是利益。当时的环评制度规定，费用由企业直接支付给环评机构，这就有很大的弹性，企业可以多给也可以少给。二是某些当地政府也存在地方保护行为，为了保障企业纳税，增加财政收入，在地方纳税大户出现环境违法等问题时，也不会严格管理。

　　还有学者认为，当时的公众参与部分，环保部门只看有没有足够多的签字，而没有调查这些签字是真是假，给伪造提供了空间。

　　2015年3月的全国两会上，有人提出，修改后的环保法增设“政策环评”制度，极大地扩大了环评范围，而环评法对环评范围的规定与环保法相冲突。修改后的环保法规定了建设项目防治污染设施应当符合经批准的环评文件的要求，而环评法允许“先建后报”的规定，显然与修改后的环保法相冲突。

　　为避免“先建后报”“先建后批”等行为，环评法修改应该紧跟修改后的环保法，修改为施工、建设、投产必须符合已申报的环评文件。具体来说，应该坚持“三同时”制度：建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

　　针对当时的环评法第31条，北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲提出，根据这一条，建设单位未履行环评程序并不直接引发行政处罚，而是被要求“限期补办”。而一旦允许“补办”环评，就会给地方政府和企业大开方便之门。即使在要求补办环评时被主管部门责令停止建设，但其对环境的不利影响也已经造成，难以恢复原状。

　　2016年修法时，该条这部分内容被修改为：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”

　　

　　2016年7月2日，十二届全国人大常委会第二十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国节约能源法〉等六部法律的决定》。六部法律中，就包含环评法。

　　据了解，2016年的修改侧重简政放权，这主要包括了三个方面的内容。一是简化了项目环评，取消了前置审批和行业主管部门预审，环境影响登记表由审批制改为备案制。二是强化了规划环评，要求专项规划的编制机关需对环境影响报告书结论和审查意见的采纳情况作出说明。三是加强了监管执法，加大对“未批先建”的处罚力度，并设立“恢复原状”的罚则。

　　有法律界人士撰文指出，此次环评法修改决定一经公布，引发了社会各界热议。

　　有专家认为，此次修改亮点颇多，贯彻了《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》提出的“精简审批事项、网上并联办理、强化协同监管”的精神，还堵上了环评手续可以补办的漏洞，加大了“未批先建”的处罚力度。

　　取消“环评前置”，等于取消了环保部门的优先级否决权，弱化了环评的行政审批要求，有助于压缩环评审批权的“权力寻租”空间，遏制环评审批过程中出现的造假、腐败问题。环保部门精简审批程序，减少不适当、不必要的审批要求，也有利于为实业发展创造更友好的政策环境。

　　对于“未批先建”的处罚手段，不仅大幅度提高了罚款额度，将其直接与项目建设总投资额挂钩，还“可以责令恢复原状”。一旦被责令“恢复原状”，对于建设单位而言，除了缴纳罚款，还要对已造成的环境影响进行修复，面临着其前期投资付之东流的风险，经济损失不可谓不严重。相信这样的处罚力度，对企业会产生极大的震慑作用。

　　但也有环保人士认为，此次环评法修改距他们的期望值，还有些许距离。

　　他们的观点是，环评法不论怎样修改，都应当坚持“环保前置”这面大旗不倒，而此次修改取消了环评作为项目建设审批的前置条件、涉及水土保持的需水利部门预审及建设项目有行业主管部门的需行业预审的规定，无异于动摇了环评威力的根基。

　　有报道称，如今，“环评前置”的障碍不再，其他行政部门对建设项目的审批手续可以平行办理，不会再因环评不过关而无法办理后续的其他手续，环评的监管从事前转到事后，削弱了环评所具有的事前及时发现污染隐患并及时采取预防措施的效力。

　　众所周知，一时的环境隐患若未得到妥善处置，一旦爆发了严重的污染事故，可能需要耗费几十年乃至更长的时间、大量的人力物力，来消解、清除污染带来的危害、造成的不利影响。有观点认为，如果说取消“环评前置”优化了审批流程，那么，在加强“未批先建”处罚力度的背景下，环评法的这番修改能否有效阻止“未批先建”“边批边建”等违法违规现象的发生，需要进一步研究。

　　

　　2018年12月29日，十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国劳动法〉等七部法律的决定》，这一决定自公布之日起施行。七部法律中就包括环评法，这是我国对环评法进行的第二次修改。

　　据了解，此次修法，取消了建设项目环境影响评价资质行政许可事项，主要对第十九条、第二十条、第二十八条和第三十二条进行了修改。

　　有关人士表示，2018年环评法的修改侧重“放管结合”。一是取消了建设项目环评资质行政许可。二是将环评文件的责任主体由环评单位调整为建设单位，并实施建设单位和人员“双罚制”。三是对环评单位实施信用管理，强化信用联合惩戒。

　　2017年9月，国务院常务会议建议取消“环评机构资质认定”行政许可事项，并依照法定程序提请全国人大常务委员会修法。

　　已实行多年的建设项目环评资质管理对保障环评文件编制质量、有效预防环境污染和生态破坏、强化环评制度效力发挥了重要作用，并形成了一支业务能力较强的专业技术队伍，培育了具备一定自我调节能力的环评市场。随着环评技术校核等事中事后监管的力度越来越大，放开事前准入的条件逐步成熟，此次修法标志着环评资质管理的改革瓜熟蒂落。

　　修改后的环评法，不再强制要求由具有资质的环评机构编制建设项目环境影响报告书（表），规定建设单位可以委托技术单位对其建设项目开展环境影响评价，为其编制环境影响报告书（表），如果自身就具备相应技术能力也可以自行编制，有利于进一步激发市场活力，通过更加充分的市场竞争提升环评技术服务水平和服务意识，也有利于进一步减轻企业负担，推进实体经济发展。 

　　修改后环评法一个突出特点是，明确了建设单位对其建设项目环境影响报告书（表）承担主体责任。

　　长期以来，环评机构作为环评文件的责任主体，间接造成建设单位只重视环评审批，不关心环评内容和落实，项目建设过程中擅自变更、“批建不符”、不落实“三同时”等违规问题屡有发生。

　　为督促建设单位自觉履行环保责任，按照谁获益谁担责的原则，修改后的环评法明确规定，建设单位应当对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的内容和结论负责，接受委托编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的技术单位对其编制的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表承担相应责任。这将促使建设单位切实把环评文件的编制、相应生态环保对策措施的制定和落实放在心上，从被动“要我做”转变为主动的“我要做”，真正做到对自己负责，也有利于建设单位从环评编制质量方面择优选择技术单位，逐步淘汰那些不负责任、粗制滥造的技术单位，净化和规范环评从业市场。 

　　生态环境部环评司负责人在接受媒体采访时表示，取消环境影响报告书（表）编制单位的前置准入审批，并不意味着不管。相反，环评法对监督管理、责任追究作出了更加严格的规定，赋予了各级生态环境部门更强有力的监管武器，将对相关违法行为形成有效震慑。

　　汪劲向记者表示，目前环境监管的重点，放在了企业排污许可的合法合规上，减轻了以往靠环评审批进行事前管理的压力。一方面，环评资质管理在弱化，现在强调企业环评的义务和评价的社会化；另一方面，将环评作为企业的事先申请行为和获取排污许可证的前置要求，未做环评的企业也就不能进入申报排污许可证的程序。

　　目前，生态环境领域现行法律达到30余部、行政法规100多件、地方性法规1000余件，初步形成了覆盖全面、务实管用、严格严密的中国特色社会主义生态环境保护法律体系。

　　环评法历经两次修改，目前即将迎来第三次修改。这部法律将以怎样的面貌和姿态来回应社会关切，让我们充满期待。

　　● 责任编辑：王健