环评法出台，开辟生态环境保护源头预防新道路

　　编者按

　　今年是《中华人民共和国环境影响评价法》实施20周年。

　　2003年9月1日，环评法的正式实施，开辟了我国生态环境保护工作源头预防的新道路。

　　20年来，为适应我国生态环境保护管理需求，环评法历经两次修改，建立起了以环评法为核心，由《建设项目环境保护管理条例》《规划环境影响评价条例》《环境影响评价公众参与办法》等相关行政法规和部门规章构成的环评制度体系，成为我国经济社会高质量发展的新引擎。

　　20年来，环评法在我国建设项目立项、可行性研究等环节发挥了积极效应，从源头上防止环境污染和生态破坏，促进了经济、社会和环境的协调发展，逐步形成了有中国特色的环境管理体系。

　　在环评法实施20周年之际，本刊编辑部追溯环评法的立法进程，描摹环评制度在我国的发展历程以及对生态环境保护带来的巨大变化，以期推进环评制度的完善，进一步发挥环评法协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护的作用，为建设美丽中国作出新贡献。

　　2002年10月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《中华人民共和国环境影响评价法》，自2003年9月1日起施行。环评法是我国生态环境立法上具有标志性意义的一部法律，开辟了我国生态环境保护工作源头预防的新道路。

　　有人说，历史是反观现实的一面镜子，借助它，我们不但能知道现下所处环境的成因，而且从历史的诸多实践经验中也能逐渐认识到，人类活动和环境是如何相互影响。有时我们对环境的影响能够事后弥补，有时则如覆水难收、不可恢复。于是，无数的血泪教训引发人们逐渐意识到“事先预防”远比“事后弥补”更加重要，环境影响评价制度也应运而生。

　　全国人大环境与资源保护委员会原法案室主任、环评法起草工作小组组长，天津大学法学院院长孙佑海教授告诉记者，所谓环境影响评价制度（以下简称“环评制度”），是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。

　　“环评制度”萌芽，为环评法的诞生奠定基础

　　要了解环评法的前世今生，自然要先了解环评制度在我国的萌芽和发展。

　　曾任原国家环保局工程师的郭震远将我国环评制度产生和发展的过程分为三个阶段：1979年9月以前的酝酿准备阶段、1979年9月至1981年5月的开始阶段和1981年5月以后的迅速发展阶段。

　　根据他的归纳，第一阶段属于我国环保工作的初创阶段。这一时期里环境管理和科研几乎全部集中于对已存在的环境问题的调查和治理。1976年以后环评制度被从国外引进来，一些专家开始在学术会议上介绍环评的概念和意义。环保部门开始着手进行在我国建立环评制度的具体准备工作。除了在《中华人民共和国环境保护法（试行）》起草中写入有关环评内容，还在1978年下半年至1979年上半年期间颁发的关于环境保护和基本建设前期工作的三个文件中，明确提出在选择厂址时应进行环境评价。此外，个别重大建设项目，如宝山钢铁厂建设的环评工作已提到议事日程并开始筹备。

　　第二阶段始于1979年9月环保法的试行，在环保法的加持下，环评制度在我国逐步开展起来。接下来，以原国家计委、建委、经委和国务院环境保护领导小组1981年5月颁发的《基本建设项目环境保护管理办法》为标志，我国环评制度迎来了发展阶段的第三个时期。该办法对环评在基本建设程序中的地位和环境影响报告书的内容均作了具体规定。从此，环评成为基本建设程序中不可缺少的一项内容，这对于该制度在全国范围内全面展开产生了决定性作用。

　　于是我们看到，环保法试行后的最初几年，环评工作在全国范围内开展得如火如荼。一些设计部门、科学研究部门和高等院校等，先后进行了包括冶金、石油、化工、电力、轻纺、矿山、水利工程、港口建设、核电站等方面的大中型建设项目的环评工作；作为城市环境影响评价的基础，对北京、南京、沈阳、天津、广州等大中城市进行了环境质量评价研究；对山西能源基地、京津唐地区、深圳特区等进行了区域环境影响评价。

　　据当年对全国23个省、区、市的统计，“六五”期间，环境影响报告书制度的执行率达90%以上；在完成的445项大中型建设项目的环评工作中，有15项对指导项目合理选址起到显著作用，其中有4项否定了不合理选址，避免了因选址不当而带来的严重环境问题，还有33项明显地优化了环保工程设计，节省了大量投资。

　　不过，通过几年的工作实践，不少问题也逐渐显现出来，如“没有普遍实行”“未规定具体的实施细则，评价程序和评价方法不完善”等等。虽然在这期间，出台了《基本建设项目环境保护管理办法》，但这部办法本身存在的缺陷也是不可忽视的。比如说，它规定的环评对象为大中型项目。建设项目大小的标准，我国是按投资额多少划分。环评对象按这种方式划分显然不够合理。因为投资多少与排污量多少、有害物质种类多少、危害程度和影响轻重并不完全成正比关系。因此，影响环评对象范围及划分方法值得研究。

　　于是，1986年，原国务院环境保护委员会、国家计委、国家经委联合颁布了《建设项目环境保护管理办法》。这个办法的颁布，对于环评制度的实践和发展产生了又一次重大的影响，强化了全国人民特别是基建战线广大干部群众的环境影响评价意识，环评制度的执行情况越来越好。更是打破了一段时间以来“环境评价无用”论、“不符合国情”论、“是强加给建设单位的额外负担”论等的质疑，环评工作在经济建设中发挥着越来越大的作用，成为我国严格控制新的污染、 加快治理原有的污染、保护和改善环境的法宝之一。

　　整体来说，如“中国环保泰斗”、全国人大环境与资源保护委员会第一任主任委员曲格平1993年3月在“发展中国家环境影响评价学术研讨会”上指出的，从1973年开始，中国在国家一级和地方各级相继建立了环境管理机构，并颁布了一些规章制度。其中，环境影响评价就是一项被法律所规定的制度。这项制度虽然才实行短短几年的时间，但是已在环境管理中显示出重要的作用。

　　以上种种，皆为环评法的孕育诞生奠定了扎实基础。

　　十年磨一剑，立法成果来之不易

　　有目共睹，作为行之有效的环境保护管理制度，环评制度在我国环境保护历史上发挥了巨大的作用，取得了显著成效，引起了全社会的广泛关注。尤其是2003年9月环评法施行以后，我国的环评工作逐步走上了法律化、制度化、正规化和专业化的轨道。不过，这部立法的出台也并非一帆风顺。

　　环评法从1998年开始起草，2002年10月通过，前后经历了4年，但它的酝酿时期可远远长于这个时间。

　　1992年联合国环境与发展大会召开以后，党中央、国务院批准了原国家环保局和外交部共同制定的《中国环境与发展十大对策》，明确转变传统的发展模式，实行持续发展战略，走持续发展道路；明确提出实行环境与发展综合决策，提高各级领导干部环发综合决策的能力和水平。自此，环评立法的种子便已悄然萌发。

　　1993年，时任国务委员、国务院环境保护委员会主任宋健提出，环委会的重要职责之一，是受国务院委托对重大的决策，包括经济决策、重要的开发、重要的资源利用、区域的规划做环境影响评估。1996年，时任中共中央委员会总书记、国家主席江泽民在国务院第四次环境保护会议上作重要讲话，强调建立环境与发展综合决策的机制。也是在此次会议上，时任国务院总理李鹏提出抓紧制定环境影响评估的法律。

　　1998年，全国人大常委会开始把环评法列入到国家立法计划。1998年3月党中央召开的环境保护座谈会再次强调，重大的开发项目或决策必须进行环境影响评价。紧接着，原国家环保总局受全国人大环境与资源保护委员会委托着手起草环评法。

　　也难怪党和国家如此重视，上世纪80年代中期曾流传有这样一句话：“大矿大开、小矿放开，有水快流，国家、集体、个人一起上。”当年全国多地乱采滥挖矿产资源之风盛行，造成严重的资源浪费、破坏，国家在几年后采取严厉的治理整顿措施，取缔、关停了大批小矿。

　　据孙佑海介绍，上世纪80年代末国家制定的产业发展规划，曾重点支持了部分有严重污染的产业，包括“十五小”企业，短短几年内这些产业虽然得到了迅猛发展，但却造成了部分地区的生态破坏，特别是造成了一些流域水体的严重污染，国务院在1996年作出决定，取缔、关停严重污染环境的小企业。于是，接下来的一年多时间内，各级政府取缔和关停了65000多家小企业，虽然一定程度有效改善了环境情况，但同时也付出了沉重的经济代价，如中国农业银行因此项行动而无法收回的贷款本息就达50多亿元。

　　孙佑海表示：“历史的教训如果不认真吸取，不从政策、规划和开发建设活动的源头预防环境问题的产生，我们将会继续陷于防不胜防、治不胜治的严峻局面，我国的现代化进程中还将付出更大的环境代价和经济代价。”因此，他认为，在当时将规划的环评纳入法制轨道，可以说是我国环评制度发展的一大重要里程碑。

　　环评法出台前，世界上很多国家已经渐渐开始重视因实施政策、规划对环境造成的影响，逐步认识到单纯对建设项目进行环境影响评价已经适应不了社会发展和可持续地利用自然资源的需要。孙佑海介绍，为此，一些国家积极开展了以政策和规划为评价对象的“战略环境评价（SEA）”工作。美国、荷兰、加拿大、新西兰、丹麦、芬兰、挪威、德国、奥地利、俄罗斯等国都通过立法要求对政策、规划进行环评，代表了战略环境影响评价的主要发展潮流。在这些国家的带动下，战略环境影响评价逐步为许多国家所接受，评价的程序和方法、体系也在实践中得到了进一步完善。

　　“环评之花”在20世纪90年代同样也在我国绽放，我国江苏等多个地方陆续制定了开展战略环评的地方法规性文件。天津和浙江等地开展了战略环评的试点工作，取得了宝贵的经验。

　　总而言之，如《中国环境报》2022年采访李恒远、祝兴祥、梁鹏原环保部三位老司长时他们所说：环评法的立法过程并非一蹴而就，而是在环保法及各个文件办法的实施过程中，一点点摸索出来的。

　　有了环保法，环评为什么还要专门立法

　　如前所述，在环评法之前，上世纪八九十年代起，国家曾经出台过很多涉及环评的政策制度。前有《基本建设项目环境保护管理办法》将环评制度纳入了基本建设项目审批程序中；又有《建设项目环境保护管理办法》明确了环评程序在建设项目管理环节中的位置，解决了环评制度与原有建设项目审批制度的衔接问题，使环评制度的执行情况越来越好；后有1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》让环评制度和中国独创的“三同时”制度（同时设计、同时施工、同时投产使用）有了最直接的法规依据，一步步搭建起环评具体的法律框架。

　　可能有人要问，在这些框架基础上，我们为什么还需要专门制定一部法律来继续推进这项制度？其实这个质疑在环评法制定过程中，也同样存在并引发争议。

　　客观来说，伴随着1992年席卷全国的新一轮经济发展高潮，全国污染物总量居高不下，生态破坏情况突出，一些严重污染环境、资源消耗量高、治理不合算、结构不合理等因素带来的结构性污染等环境问题很突出。从经济发展和环境保护的需求来说，从国民对保护和改善环境的强烈愿望来说，制定环评法是一种客观的需求，是大势所趋。

　　环评法出台后，原环保部生态保护司司长彭近新在接受媒体访问时介绍，环评法主要规范决策层面的行为，第一轮征求意见时恰好和原婚姻法一起，大家的注意力被后者吸引，所以，分歧意见并不多。到第二轮征求意见，有些部门提出“部门制定规划和政策还要做环境影响评价”，表示不理解。在他们看来，规划制定过程中，就已考虑环境问题，因此没必要专门制定一部法律来专门规范环境影响评价。不过，当时全国人大环资委主任委员曲格平和副主任委员王涛多方做工作，赴各地调研，认为还是应该把这部法律制定出来，这一想法也得到当时国务院有关领导同志的支持。

　　回到前面的问题，我国为什么要专门制定一部法律？环评法制定以前，由于建设项目处于整个决策链的末端，且环境影响评价针对的是单个项目，所以环评结论难以影响最初的决策和生产力布局，也难以指导规划的发展方向，进而导致环评工作难以在宏观决策中发挥作用。环评制度在当时被形容做“高举轻打”，难以落到实处。

　　孙佑海告诉记者：“诸多事实表明，有关部门倘若在提出有关规划时能够慎重考虑相关的环境影响，并采取相应的对策措施，不仅可以防止其可能带来的环境污染和生态破坏，也可大大减少社会矛盾和事后治理所带来的经济成本。”

　　从这一层面来看，光靠环境保护法等法律法规还远不够，为了解决当时环境影响评价制度存在的不足，必须将环境影响评价由建设项目层次延伸到规划层次，从决策源头控制、减轻环境污染和生态破坏。因此，制定包括对政府的经济发展规划进行环境影响评价在内的环评法，是防止因经济发展带来的环境污染和生态破坏的一项非常重要的措施。这也要求这部法律是力求从政府的经济发展规划和开发建设活动的源头预防环境问题的产生，更好地体现了“预防为主”的环境政策。

　　如环评法第七条、第八条规定，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的规划必须进行环评。并按照规划的不同性质或内容将其分为两类，提出了不同的环评要求：一类是宏观的、预测性的、指导性的规划，包括土地利用、区域、流域、海域的建设、开发利用等，这类规划在编制过程中就需要组织进行环境影响评价。另一类包括工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划，这类规划需在草案上报审批前进行环评。从此，从大范围的发展规划到具体项目的建设，都必须执行“先评价，后建设”的规定，这对于推进我国可持续发展将产生积极影响。

　　孙佑海指出，围绕环评活动形成的社会关系是应由法律调整的独特对象，对环评的规范和管理在性质上具有许多行政程序法的特征，与政府的决策行为关系密切，是现行环境保护法和各单项环境保护法律所容纳不了的。

　　另外，对政府有关经济发展规划的环评工作，是由负责决策的政府及其部门按照法律规定的职责和程序分别组织实施的，环境保护行政主管部门只是其中的一个重要部门，它与一般的环境保护法律所规定的体制以及行政监督管理者和监督管理相对人之间的法律关系有很大区别。

　　“国外有很多国家制定了单独的环境影响评价法或者环境影响评估法。我国适时制定单独的环评法，对于全面贯彻党和国家制定的可持续发展战略，从根本上解决环境污染和生态破坏问题，具有十分重要的意义，在国际上也将产生积极的影响。此外，对建设项目进行环评并相应进行规范管理，由于直接影响到公民和组织的权利和义务，属于应由法律调整的实质性问题，因此应当及时制定法律加以规范。”孙佑海说。

　　弹指一挥间，环评法实施已有20年。从项目环评到规划环评，再到大区域战略环评与政策环评，我国环评制度实现了飞跃性发展。回顾环评往事，我们愈发感知，这部立法的意义重大、功不可没。

　　● 责任编辑：王健