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本刊简介统筹推进生态文明领域国内法治和涉外法治
生态文明是人类社会进步的重大成果，是人类文明发展的历史趋势。党的十八大以来，在习近平生态文明思想指引下，我国全面加强生态文明建设，生态文明“四梁八柱”性质的制度体系基本形成，为推动全球可持续发展贡献了中国智慧、中国方案。党的十九届五中全会提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”重大战略部署。这就需要在诸多关键领域统筹推进国内法治和涉外法治。新时代生态文明建设同样涉及这一重大问题。
随着我国国际影响力和话语权的提升，我国积极参与和引领国际环境法治的发展，服务于我国生态文明建设，推动了全球生态文明建设法治保障发展。习近平总书记指出: “要深度参与全球环境治理，增强我国在全球环境治理体系中的话语权和影响力。”当前，生物多样性丧失、海洋环境污染、气候变化等全球环境问题突出，全球环境治理和国际环境法治建设面临严峻的挑战。作为负责任大国，我国秉持人类命运共同体理念，坚定践行多边主义，推动构建人与自然生命共同体，更加主动有为地参与全球环境治理，有力促进了国际环境法治的发展。
生态文明领域国内法治和涉外法治存在着紧密的联系。各国对国内主体和相关活动的环境规制是其参与全球环境治理，履行国际环境义务的重要方面。全球环境治理要实现良好的效果，需要各国基于各自的国情采取相应行动，并进行有效的国际合作。统筹推进生态文明领域国内法治和涉外法治既是我国进一步推进生态文明建设和完善国内环境法治的需要，也是我国深度参与全球环境治理和加强涉外环境立法的需要。统筹推进生态文明领域国内法治与涉外法治需要全面、辩证看待和处理国内法与国际法的关系，既要关注国内环境立法和实践问题，也要更加主动参与国际环境规则的制定和实施。在当前的时代背景下，为统筹推进生态文明领域国内法治和涉外法治，我国运用国内环境法治经验，参与和引领国际环境法治的发展；履行国际环境义务，完善国内环境法律体系；构建国内环境法域外适用制度。
统筹推进生态文明领域国内法治和涉外法治的时代背景
其一，全球生态文明建设背景下国内环境事务与涉外环境事务密切互动。生态文明建设关乎人类未来。习近平总书记指出，“国际社会应该携手同行，共谋全球生态文明建设之路”。全球生态文明建设需要应对亟待解决的全球环境问题。全球生态文明建设中的重要议题需要各国共同参与、共同努力。当今，一国国内环境事务与涉外环境事务密切互动。环境要素往往不因国界的限制而局限于特定国家或区域的范围内。随着科技和经济全球化的发展，国家之间的环境事务有更多更紧密的联系。应对气候变化的全球行动需要落实到各国国内具体的减排措施中。一国在国内野生动植物物种的保护、自然保护地的建设、生物安全的防范等方面的努力，是实现全球减少生物多样性丧失的必要基础。一国在其管辖范围内进行或拟采取的活动，则可能造成其他国家或国家管辖范围以外环境的污染，或者影响各国应对全球环境挑战的共同努力。
其二，全球环境治理面临新一轮变革与发展。全球环境治理的历程始于上世纪六七十年代国际社会对环境问题的重视。全球环境治理的推进以及取得成效需要法治的保障。1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议被通常视作现代国际环境法的起源。斯德哥尔摩会议后的20年里，全球环境治理的基本法律框架逐步确立和发展。1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会是国际环境法发展史上的第二个里程碑，《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》等重要全球环境公约得以缔结。2015年联合国大会通过的《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》明确了17个可持续发展目标，其中气候变化等多个目标直接与全球环境治理相关。目前，国际社会仍面临气候变化、生物多样性丧失、危险废弃物越境转移、海洋污染等全球环境问题以及微塑料污染、人类活动对极地环境的影响、国家管辖范围以外生物多样性保护等新兴的环境挑战。全球环境治理需要作出必要的变革和发展，以推动全球环境问题的解决。
其三，我国在深入推进生态文明建设的同时，更加主动有为地参与全球环境治理。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推动我国生态文明和美丽中国建设。党的十八大报告将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。2015年，由中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中明确提出：“积极参与全球环境治理。”“生态文明”被写入《中国共产党章程》和宪法。同时深度参与全球环境治理，我国逐步成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。近年来，我国在联合国发展峰会、巴黎气候变化大会等重要国际会议中广泛倡议和推动生态文明建设话语的传播，在《生物多样性公约》缔约方会议和《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称《湿地公约》）缔约方会议等根据国际环境条约建立的国际组织的相关会议中积极发声，提出中国方案，提升了我国在全球环境治理中的话语权与影响力。我国生态文明建设对全球环境治理有重要的推动作用，讲好“美丽中国”故事也有利于在全球环境治理舞台上传播中国声音。
运用我国环境法治经验，参与和引领国际环境法治发展
国家实践是国际环境法治发展的重要基础。国际法在发展过程中借鉴较为成熟的国内法是常见的。随着我国生态文明建设的大力推进和环境法治建设的发展完善，我国形成了具有一定创新性的环境法治经验。我国生态文明建设中形成的环境法治经验可为全球环境治理法律制度提供有益的借鉴。这些环境法治经验也为我国参与国际环境公约谈判和履行提供了立场依据和话语来源，影响和促进国际环境公约谈判和履行。
其一，我国基于国内环境法治经验提出中国方案，对《巴黎协定》等重要国际环境公约的通过以及“昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架”磋商谈判等重要国际环境法治进程产生了显著的影响。例如，《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》中指出，坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，深化国际交流与合作，同国际社会一道积极应对全球气候变化。在《巴黎协定》的谈判过程中，我国始终代表广大发展中国家的利益，坚持和重申“共同但有区别的责任”“各自能力”等基本原则，向联合国提交首份“国家自主贡献”清单，积极主动地推进谈判进程，为《巴黎协定》的顺利通过作出了贡献。又例如，我国正在逐步构建以国家公园为主体的自然保护地体系。长江保护法、黄河保护法、湿地保护法和新修订的野生动物保护法均对依法设立自然保护地作出了规定。自然保护地是“昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架”谈判中的关键问题之一。该“框架”行动目标三要求：“确保并实现到2030年30%的陆地、内陆水域以及沿海和海洋地区通过具体生态代表性、良好联系和公平治理的保护地系统和其他有效的划区保护措施加以有效保护和管理⋯⋯”我国的自然保护地法治经验使我国重视保护地的重要生态价值，在谈判中主张目标与务实平衡，促进了该框架的通过。
其二，我国环境法治经验也对现有国际环境公约的履行起到了促进作用。国际社会已针对臭氧层保护、生物多样性、气候变化等全球性环境议题制定了《保护臭氧层维也纳公约》《生物多样性公约》《巴黎协定》等数量众多的国际环境公约。在臭氧层保护方面，《中华人民共和国大气污染防治法》第85条规定，国家鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用，逐步减少直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用。《消耗臭氧层物质管理条例》也对我国境内从事消耗臭氧层物质的生产、销售、使用和进出口等活动进行了规定。在这些规定的约束下，我国持续推动消耗臭氧层物质的淘汰和削减，积极履行了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》规定的义务。在应对气候变化方面，我国通过提高国家自主贡献力度，采取一系列措施推动实现碳达峰、碳中和目标，为各国履行《巴黎协定》作出了良好的示范。此外，一国应对气候变化的司法实践通常构成其国家自主贡献报告的重要内容。我国最高人民法院要求各级各地法院应依法审理碳排放、节约能源、绿色金融和生物多样性保护相关案件，在《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》中明确提出：“积极探索气候变化司法应对举措，推动构建国家气候变化应对治理体系。”最高人民法院还增加了“碳排放交易纠纷”和“碳汇交易纠纷”的民事案由。我国气候变化司法的推进，也无疑促进了《巴黎协定》下相关国际环境义务的履行。
履行国际环境义务，完善国内环境法律体系及其实施机制
国际环境公约的一些规定往往较为原则，需要缔约国采取具体的立法措施在国内实施其义务要求。例如，《联合国海洋法公约》第194条“防止、减少和控制海洋污染的措施”要求，“各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施⋯⋯并应在这方面尽力协调它们的政策”。各国缔结国际环境公约后，通常需要制定和修改国内法或相关国内政策、战略和计划，实施行政或司法措施，以履行国际环境公约规定的义务。基于此，一国通过履行国际环境义务，也完善了国内环境法律体系及其实施机制。
其一，我国缔结国际环境公约中规定的部分义务在国内立法中得以适用或转化。国际条约的适用方式通常有两种，即直接适用和间接适用。直接适用是指一国的司法机关和行政机关在处理具体问题时可以直接援引条约的规定。在我国环境立法有关于条约直接适用的规定。例如，《中华人民共和国海洋环境保护法》第96条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的与海洋环境保护有关的国际条约与本法有不同规定的，适用国际条约的规定；但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”《防治船舶污染海洋环境管理条例》第73条的规定也与之类似。
间接适用则是指一国的司法机关和行政机关在处理具体问题时不能直接援引条约的规定，须由国内立法机关将条约内容全部或部分转化为国内立法才能适用。例如，海洋环境保护法中的部分规定是由《联合国海洋法公约》和《经1978年议定书修订的〈1973年国际防止船舶造成污染公约〉》中的相关规定转化而来的。在司法实践中常见的做法是最高人民法院通过司法解释的方式将条约规定转化或纳入国内法律规范。《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》就是此背景下的产物。该规定以我国法律为主，结合国际公约，对审理船舶油污损害赔偿法律适用等方面作出具体规定。《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第5条规定，油轮装载的持久性油类造成油污损害的，应依照《防治船舶污染海洋环境管理条例》《1992年国际油污损害民事责任公约》的规定确定赔偿限额。
从实践上看，我国进行国际环境条约国内实施的主要方式仍然是转化。针对我国缔结的国际环境条约的规定，我国在国内环境立法的制定或修订中会将国际环境公约的相关规则转化为国内主体应遵守的法律规定，继而实现国际环境条约的国内实施和遵守。例如，《湿地公约》第4条第3款提出，“各缔约国应鼓励就湿地及其动植物区系开展研究”。我国湿地保护法第12条规定，“国家建立湿地资源调查评价制度”，提出“定期开展全国湿地资源调查评价工作，对湿地类型、分布、面积、生物多样性、保护与利用情况等进行调查，建立统一的信息发布和共享机制”。而名录保护是《湿地公约》的核心机制。我国湿地保护法第14条规定，“国家对湿地实行分级管理”，将湿地分为国家重要湿地、省级重要湿地和一般湿地，建立湿地名录制度，同时明确了名录的确定主体和要求，并将重要湿地依法划入生态保护红线，进行重点保护。又例如，《1992年国际油污损害民事责任公约》规定了强制保险制度和财务保证制度，要求业主必须维持保险和财务担保。我国海洋环境保护法第66条规定了按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度，并规定实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定。我国《船舶油污损害民事责任保险实施办法》也于2010年施行。
在生物安全领域，《卡塔赫纳生物安全议定书》（以下简称《议定书》）规定，凡是《议定书》适用范围内的改性活生物体的越境转移，均须执行事先知情同意程序，并要求进口国应进行风险评估。《议定书》也要求缔约方应建立和健全适当的机制和战略，根据风险评估所作出的鉴定，管理和控制在改性活生物体在使用、处理和越境转移中产生的风险。我国2020年通过的《中华人民共和国生物安全法》对此加以借鉴和转化。例如，《中华人民共和国生物安全法》第23条规定，国家建立首次进境或者暂停后恢复进境的动植物、动植物产品、高风险生物因子国家准入制度。此外，在濒危野生动植物物种保护方面，最高人民法院和最高人民检察院《关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2022〕12号）规定，未经批准擅自进出口列入经国家濒危物种进出口管理机构公布的《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物及其制品，应当认定为刑法第151条第2款规定的走私国家禁止进出口的珍贵动物及其制品。从以上分析可看出，我国缔结的国际环境条约的国内适用或转化丰富了国内环境立法的内容和体系，促进了国内环境法律体系的完善。
其二，我国在国内司法实践中也适用《1992年国际油污损害民事责任公约》等国际环境公约。油污损害赔偿案件是我国司法实践中援引和适用国际环境公约的比较典型的例子。我国海事司法实践中，对于有涉外因素的油污损害赔偿适用我国缔结的《1992年国际油污损害民事责任公约》。2019年，宁波海事法院受理的“佐罗”轮与“艾灵顿”轮碰撞导致船舶油污损害赔偿的海事债权确权纠纷案，系船舶碰撞导致溢油所引起的海洋生态环境损失和渔业资源损失索赔的海事债权确权诉讼。该案适用了《1992年国际油污损害民事责任公约》，判决将环境损害的赔偿范围限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用。2022年，青岛海事法院对张瑞周等四原告诉交响乐船运有限公司和北英保赔公司一案的一审民事判决书也援引了《1992年国际油污损害民事责任公约》第1条和第3条条款。
构建我国环境法域外适用制度
完善涉外法律体系，加快推进我国法域外适用的法律体系建设是坚持统筹推进国内法治和涉外法治的重要要求。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要“加强重要领域立法，加快我国法域外适用的法律体系建设”。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理。据此，我国逐步构建我国环境法域外适用制度，并应对他国环境法对我的不当域外适用。
其一，构建我国环境法域外适用制度，推动我国环境法域外效力条款的实施。总体来看，目前的我国环境法域外效力条款数量较少，且相关规定较为原则。我国目前的环境法域外效力条款较集中于海洋环境保护领域。在法律层面，《中华人民共和国海洋环境保护法》第2条第3款规定：“在中华人民共和国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域污染的，也适用本法。”在行政法规层面，《中华人民共和国海洋倾废管理条例》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》也有涉及域外适用的规定。根据这些规定，在我国管辖海域以外倾倒废物垃圾，造成我国管辖海域污染损害的，主管部门可以责令限期治理，支付清除污染费，向受害方赔偿损失，并视情节轻重和污染损害的程度，处以罚款。针对在我国管辖海域外发生污染事故造成或者可能造成我国管辖海域污染的，应当启动相应的应急预案，采取措施控制和消除污染，并就近向有关海事管理机构报告，如果对损害赔偿存在争议可以采用仲裁、诉讼等方式向法院提起诉讼。《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（一）》《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》等司法解释则对相应管辖问题作出了规定。
我国针对海洋环境保护和污染规制方面的涉外效力条款相对较多的主要原因在于，首先，海洋环境污染的客体较为特殊，具有流动性、扩散性等特性。我国海域易受到我国管辖范围以外海域相关活动的污染或影响。其次，《联合国海洋法公约》等相关海洋污染控制的国际法规则也支持各国采取包括国内立法在内的污染防治措施。这使得我国海洋环境保护域外效力条款在国际法上具有正当性。我国在迁徙野生动物保护、跨界湿地和河流等自然资源保护等方面也可能受到我国管辖范围以外活动的影响，但我国环境法目前缺乏相关领域的域外效力条款。
建设我国环境法域外适用制度，首先应对我国哪些方面的环境事务容易受到域外活动的影响以及其目前面临域外活动影响的现状加以分析，针对其中已经或可能显著受到域外影响的领域，尽快制定或完善相关域外效力条款，明确管辖规则。第二，我国环境法域外适用制度应不违反国际法的基本原则或精神，不违背我国缔结或参加的国际环境公约规定的义务。第三，针对具体规则的制定，可以首先在法律层面制定相对原则的规定，继而逐步通过行政法规或司法解释等细化和完善相关环境法域外效力条款的内容。最后，法律的生命力在于实施。我国环境法域外效力条款的实施也是我国法域外适用制度建设的应有内容之一。目前我国罕有环境法域外适用的实践。随着我国环境法域外适用制度的完善，关于环境法域外适用的行政执法与司法实践也将不断发展。
其二，我国也需应对他国环境法对我的不当域外适用。某些国家采取不符合国际法的国内法域外适用措施，或者滥用国内法域外适用措施，都会冲击和破坏国际社会秩序，损害其他国家的合法权益。欧盟《共同体内温室气体排放配额交易计划》涉及第三国和公海领域的碳排放，将欧盟成员国领土以外运行的航班和船舶的碳排放纳入适用范围。欧美近年来推行的“供应链法”实际上也会对位于欧美企业供应链上的他国企业产生影响。欧美等国在碳关税、“供应链法”等领域环境法的域外适用也会对我国相关主体产生影响。我国应逐步完善《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》的配套实施机制，构建我国应对他国不当域外适用的反制制度。此外，我国也可以从国际法层面通过国际司法等争端解决方式，力证他国环境法对我的域外适用在国际法上存在不法性，维护我国相关主体的合法权益。
统筹推进生态文明领域国内法治和涉外法治是推进我国生态文明建设的内在要求，也是统筹推进国内法治和涉外法治的重要方面。我国在推进生态文明建设法治保障发展中的经验，对国际社会推动全球生态文明建设和国际环境法治发展有重要的借鉴意义。我国在完善国内环境法治的同时，积极参与国际环境公约的谈判磋商，履行国际环境义务，为国际环境法治的发展提供了中国方案和中国智慧，实现了全球环境治理的国内与国际维度的协同。我国也将基于在国际环境事务中面临的具体形势，在尊重和遵守国际法的基础上，努力推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系。
（秦天宝系中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长、武汉大学环境法研究所所长；王金鹏系中国海洋大学法学院副教授）
● 责任编辑：黄慧