《中华人民共和国对外关系法（草案）》的特色与展望

　　2022年底，十三届全国人大常委会第三十七次会议对《中华人民共和国对外关系法（草案）》（以下简称《草案》）进行了审议，并将该立法草案向社会征求意见，引起广泛关注。《草案》是我国第一部以“对外关系法”命名的立法，是我国坚持统筹推进国内法治和涉外法治，加强涉外领域立法的重要举措。这部法律一旦正式颁布，不仅将有助于构建完善我国对外关系法律体系，特别是进一步完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设，还将有助于我国更好运用法治手段开展国际斗争，运用法治方式维护国家和人民利益。

　　

　　（一）为进一步健全完善我国对外关系法律体系奠定基础

　　一是阐明发展对外关系的目的和理念。《草案》阐述了我国发展对外关系，不仅是基于维护国家主权、统一和领土完整以及服务国家经济社会发展之目的，而且是为了推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，推动构建人类命运共同体，建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。同时，《草案》还系统地阐释了我国在发展对外关系中的国际协调与合作观、国际秩序观、全球治理观、全球安全观、全球发展观、人权观、全人类共同价值观、文明观、生态文明建设观、经济合作观以及对外援助观等理念，体现出我国在对外交往领域一以贯之的基本立场，反映出我国不会将对外关系法作为规避、违反国际法，甚至损害其他国家正当权益的工具，打破“国强必霸”的西方国家崛起的历史逻辑。这与美国将其国内法凌驾于国际法之上，服务于其建立与维持全球霸权主义和强权政治的目的，是截然不同的。

　　二是明确国家机关在对外关系上的权力。对外关系法的重要目的，是要明确国家相关部门在对外关系上的权力，并借此明确国家元首、立法、行政、司法等主体之间的关系。这就要求国家对外关系法具有统筹协调功能，既赋予这些主体在对外关系中的权力，又确保各权力之间的协调运行。为此，《草案》依据宪法规定，分别对全国人民代表大会及其常务委员会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、中央和国家机关各部门、驻外外交机构以及省（自治区、直辖市）人民政府对外关系的职权，予以明确规定。这有助于统筹协调这些主体的对外交往职权，发挥各方在对外交往事务中的不同作用，从而共同服务于对外交往大局的需要。其中，明确和强调全国人大及其常委会以及地方政府在对外事务中的职权，也符合世界范围内代议机构和地方政府参与对外事务的发展趋势，有助于更加立体多元地推动对外关系发展实践。

　　三是确立对外关系立法及法律适用的基本遵循。《草案》的现有安排，确立了我国对外关系法律体系的基础。从内容上看，第一章和第三章明确了对外关系的目标和原则，第四章明确了宪法与国际条约关系、国家采取反制和限制措施等内容，这些都为对外关系法律体系的构建与完善奠定了基础。由此可见，我国采用了分散式立法模式来构建对外关系法律体系，未来草案一旦生效将成为对外关系法律体系的“总则”，并作为统领其他对外关系领域的专门立法，与其他对外关系立法共同构成我国对外关系法律体系。

　　作为对外关系法的核心内容，《草案》第二章用七条对国家机关在对外关系中的职权作了基本规定，具体职权仍需依据宪法和条约缔结程序法等法律规范而定。第四章用十一条对国家履行国际法义务、采取反制和限制措施、国家主权豁免、外国组织和个人在华权益保障、国际司法协助等作了原则性的规定，但对于具体问题仍需依据条约适用、国家豁免等法律规范。由此可见，第二章和第四章对对外关系发挥重要指引作用，但解决对外关系具体领域的司法执法问题，仍需根据其他专门的法律规范而定。

　　（二）旗帜鲜明地构建中国特色社会主义对外关系法律体系

　　坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和中国特色社会主义制度的最大优势，是我国构建中国特色社会主义对外关系法律体系最根本的保证，是区别于西方国家对外关系法的最根本之处。《草案》第五条明确规定，对外工作坚持中国共产党的集中统一领导，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用。这与西方国家对外关系法以资本主义“三权分立”学说为基础，将对外关系专属于行政机关而不受立法和司法机关制约，也不受宪法限制，进而容易导致独断专权和霸权主义的体制，是完全不同的。对此，构建中国特色对外关系法律体系必须坚持党的领导，更好发挥党的领导这一最大优势，把党的领导贯彻到对外法律工作全过程和各方面。

　　（三）明确条约和协定在国内法的效力和适用原则

　　一国的对外关系法，通常会明确国际法在国内法律体系中的地位及其适用问题。为此，《草案》作了三个明确：一是明确国家缔结或者参加的条约和协定不得与宪法相抵触；二是明确国家应承担善意履行依照宪法和法律缔结或者参加条约和协定的义务；三是明确国家采取适当措施实施和适用条约和协定的权力，并设定了不得损害国家主权、安全和社会公共利益的要求。这些设计，为国际条约在我国的域内效力及其适用问题，提供基本法律依据。

　　（四）确立了涉外法治斗争与合作的法律依据与相关措施

　　对外关系法不仅是促进和便利对外交往的制度保障，而且是丰富涉外法治合作与斗争的重要“工具箱”。《草案》对此作了较为系统的规定：一是在遵守国际法基本原则和国际关系基本准则的基础上，加强涉外领域法律法规的实施和适用，并依法采取执法、司法、行政措施，维护国家主权、安全、发展利益，保护我国公民、组织合法权益；二是对违反国际法和国际关系基本准则，危害我国主权、安全、发展利益的行为，明确我国有权依法采取必要反制和限制措施的权力；三是国家依法建立相应工作制度和机制，加强部门间的协同配合，确定和实施相应的反制和限制措施，个人和组织应当遵守我国外交部公告和有关部门、有关地区有关措施，不得从事违反上述制裁措施和决定的行为；四是依法有权采取变更或终止外交、领事关系等必要外交行动；五是规定未经我国有关部门批准,任何外国个人和组织不得在我国境内开展执法司法活动；六是明确国家依法采取必要措施，保护我国公民和组织在国外的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害，并建立海外利益保护体系和工作机制。

　　

　　《草案》为未来构建全面、系统、完备的我国对外关系法律体系，作了重要的基本铺垫。展望我国对外关系法律体系的完善，需要先行解决我国发展对外关系所面临的突出且紧迫的问题。

　　（一）进一步强化对外关系法联结国内法与国际法的功能

　　对外关系法不仅要有调整对外关系的功能，还要有联结国内法与国际法并促进二者交互影响以实现国内法与国际法的良性互动之功能。对国际习惯在我国国内法的地位与适用、国际条约和协定在国内适用的解释以及对国内法域外适用的一般性原则和规则等问题，《草案》尚无明确规定。建议进一步强化我国对外关系法联结国内法与国际法的功能，并为建构和完善国内法与国际法交互影响的实践机制提供法律依据。

　　（二）进一步凸显人民法院在调整对外关系方面的职能

　　在域外实践中，法院在对外关系中的作用已得到充分体现。1978年以来，人民法院在我国对外开放中所发挥的无可替代的作用，已获得广泛认同。作为宪法规定的国家机关之一，人民法院通过解释和适用国际法、将国内法适用于域外，不仅能够建立国内法与国际法互动的常态性机制，而且能够影响国际法规则的形成和发展，扩张国内法的域外影响并输出本国法律的价值观，从而提高我国国际法的话语权和影响力。笔者认为，在我国对外关系法律体系的构建中，要进一步凸显人民法院在规范我国对外关系和保障我国对外交往中的功能。

　　（三）进一步系统规定对外关系法的具体实施规范

　　从法律的构成来看，我国对外关系法律体系系统庞大、领域广泛、内容丰富。从《草案》目前的内容看，《草案》是对我国对外关系法律体系的总则性或通则性的立法设计，对相关内容的设计较为原则，特别是对条约和协定的适用问题、必要反制和限制措施的确定与实施问题、我国公民和组织在国外的安全和正当权益保护问题、发展对外关系的能力建设和保障问题等，仍需进一步提升现有规定的可适用性和可操作性。因此，未来可考虑制定相应的实施细则，或者在相关部门法中对相关问题再予以详细规定，以确保更好地实施对外关系法。

　　（作者系中南财经政法大学副校长，“文澜学者”特聘教授）

　　● 责任编辑：虞文梁